Права и обязанности государственных служащих

К не государственным относятся должности, включаемые в штатные расписания государственных органов в целях технического обеспечения их деятельности.

В законе « об основах государственной службы имеется неопределенность относительно того, в каких органах учреждаются государственные службы ». В нем сказано - « в федеральных органах государственной власти, органах государственной власти субъектов Российской Федерации, а также в иных государственных органах, образуемых в соответствии с Конституцией Российской Федерации ». Во-первых, не все государственные органы являются органами исполнительной власти; во-вторых, необходимо уточнить, какие государственные органы подразумеваются под «иными». Несомненно, что ими являются территориальные органы, создаваемые федеральными органами исполнительной власти для осуществления своих полномочий (п. 1 ст. 78 Конституции РФ). Кроме того, Конституцией Российской Федерации обозначена Администрация Президента Российской Федерации. При всех различиях во взглядах на ее организационно-правовую природу, здесь учреждаются государственные должности, не входящие в категорию «А». Хотя Конституция Российской Федерации в прямой форме не предусматривает образование Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, в ее структуре также имеются государственные должности.

Закон Российской Федерации « об основах государственной службы умалчивает об «иных государственных органах» субъектов Российской Федерации, имеющих законные основания для образования их и учреждения в них государственных должностей.

Таким образом, по букве и смыслу закона « об основах государственной службы » государственную службу осуществляет юридически ограниченный круг лиц: только те лица, которые замещают государственные должности государственной службы.

За этот круг выведены лица, реально концентрирующие  в своих руках власть, определенную компетенцией соответствующих органов («элита власти»), и лица, выполняющие вспомогательно - технические функции. Это означает также, что деятельность служащих в соответствии с занимаемыми должностями на государственных предприятиях, государственных учреждениях и организациях данный закон не рассматривает как государственную службу.

Однако  закон « об основах государственной службы » не является актом, содержащим универсальную трактовку понятия государственной службы исключающим иные аспекты раскрытия этого понятия. Например, законом Российской Федерации от 11 февраля 1993 года «О воинской обязанности и военной службе» военная служба определяется «как особый вид государственной службы в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, органах внешней разведки федеральных органах государственной безопасности». Для такого понимания государственной службы имеются объективные предпосылки, заключающиеся, прежде всего в целях, характере задач и статусе военнослужащих, призванных их выполнять.

Деление государственной службы на виды обусловлено  федеративным устройством Российской Федерации, принципом разделения властей, особенностями отраслей и сфер государственной деятельности.

В соответствии с принципом федерализма различаются:

а) Федеральная  государственная служба, находящаяся  в ведении Российской Федерации (п. ст. 71 Конституции Российской Федерации);

б) Государственная служба субъектов Российской Федерации, находящаяся в их ведении (см. п. 3, ст. 2 закона об основах государственной службы).

В совместном ведении Российской Федерации ее субъектов находятся лишь кадры судебных и правоохранительных органов (кстати, судьи являются лицами, замещающими государственные должности государственной службы со всеми вытекающими из этого последствиями, в частности на них не распространяется действие закона « об основах: государственной службы»).

Актом, специально посвященным регламентации  основных вопросов федеральной государственной службы, является закон « об основах государственной службы ». Однако правовая основа федеральной государственной службы не ограничивается только этим законом. Она осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации, законодательными и иными правовыми актами. Более того, закон не подменяет во всем ранее изданные правовые акты, регулирующие государственную службу в федеральных органах государственной власти ряда специализированных отраслей и сфер управления. В соответствии с этим законом могут приниматься федеральные законы, устанавливающие особенности государственной службы отдельных государственных органах.

Законом « об основах государственной службы » регламентируется широкий круг вопросов, связанных с организацией федеральной, службы, ее прохождением, социальной защитой государственных служащих и т.д.

Как отмечалось, Конституция Российской Федерации  в прямой форме не затрагивает  вопроса о государственной службе в субъектах Российской Федерации. Но, относя к ведению Российской Федерации лишь федеральную службу, тем самым предрешает, что государственная служба в субъектах Федерации находится в их ведении.

Однако, во-первых, вопросы государственной  службы не во всех субъектах Российской Федерации получили специальную  регламентацию, подобно федеральной государственной службе.

Во-вторых, государственная служба здесь осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и иными правовыми актами.

В-третьих, отдельные вопросы государственной службы в субъектах Российской Федерации регламентируются их конституциями и иными правовыми актами.

В-четвертых, Конституция Российской Федерации не исключает издания федеральными органами актов по вопросам государственной службы в субъектах Российской Федерации. Например, на государственных служащих субъектов Российской Федерации распространяется, за установленными исключениями, действие трудового законодательства, находящегося, как известно, в совместном ведении Российской Федерации ее субъектов.

В таком  же ведении находится установление общих принципов организации органов государственной власти, которые могут сопутствовать вопросы государственной службы в соответствующих органах.

Закон Российской Федерации об основах  государственной службы является, в  сущности, «стержневым», ибо содержит по определенным вопросам нормы, которые обязаны соблюдаться при регламентации и функционировании государственной службы также в субъектах Российской Федерации. Например, понятие служащего, квалификационные требования к нему, ограничения при прохождении им государственной службы и т.д.

В настоящее  время важные полномочия в области  государственной службы субъектов  Российской Федерации осуществляются на федеральном уровне. Например, Указом Президента Российской Федерации установлен порядок назначения на должность и освобождения от должности глав администраций субъектов Российской Федерации; Законом Российской Федерации о краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации предусмотрены основания для досрочного прекращения ее полномочий. Следовательно, решение кадровых вопросов относится не только к правоохранительным органам, о чем имеется прямое указание в Конституции Российской Федерации, но и к другим органам субъектов Российской Федерации.

Однако  с точки зрения конституционного разграничения предметов ведения и полномочий, по общему правилу, государственная служба субъектов Российской Федерации находится в их ведении.

В зависимости  от принципа разделения властей различается  государственная служба в органах представительной, исполнительной и судебной властей. За этими рамками остается служба в органах прокуратуры, которая также является государственной. Но вопрос о принадлежности органов прокуратуры к той или иной власти остается проблематичным. Включение статей о прокуратуре в главу Конституции Российской Федерации «Судебная власть» является механическим, то есть не имеющим концептуальной основы.

Государственная служба организуется и осуществляется с непременным учетом многообразия и специфики сфер государственной деятельности. В специальном смысле к государственной службе, относится служба, в различных специализированных отраслях и сферах, т.е. военная служба, служба в органах внутренних дел, таможенных, налоговых органах, налоговой полиции и др. Характерным для регулирования этих и подобных им видов службы является то, что оно обычно является системным, охватывающим службу в органах всех уровней или отрасли (сферы) в целом.

Основные  принципы государственной службы закреплены в Конституции Российской Федерации или вытекают из нее. Виды этих принципов конкретизированы в законе Российской Федерации « об основах государственной службы ». Здесь принципы сформулированы без расшифровки содержания, без тех оговорок об исключениях, которые установлены или могут устанавливаться из общих правил. Например, принцип гласности в осуществлении государственной службы не беспределен, в предусмотренных законом случаях он ограничен в интересах государства. Содержание некоторых принципов конкретизируется в нормах, имеющихся в самом законе. Например, относительно к принципу профессионализма и компетентности государственных служащих и др.

Закон об основах государственной службы закрепляет следующие принципы:

1. Верховенства  Конституции Российской Федерации  и федеральных законов над иными нормативными правовыми актами, должностными инструкциями при исполнении государственными служащими должностных обязанностей и обеспечении их прав.

2. Приоритета  прав и свобод человека и  гражданина, их непосредственного  действия: обязанности государственных служащих признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина.

3. Единства  системы государственной власти, разграничение предметов ведения  между Российской Федерацией  и субъектами Российской Федерации.

4. Разделения  законодательной, исполнительной и судебной власти.

5. Равного  доступа к государственной службе  в соответствии со своими способностями  и профессиональной подготовкой  без какой-либо дискриминации.  Требования к кандидату на  государственную должность обуславливаются  характером должностных обязанностей. Право ограничения государственных служащих вытекают из факта осуществления ими властных полномочий по руководству деятельностью людей и специфики конкретных служебных функций, т.е. для тех или иных категорий государственных служащих.

Гражданину, претендующему на государственную  должность, надо иметь образование  и подготовку, соответствующие содержанию и объему полномочий этой должности.

6. Обязательности  для государственных служащих  решений, принятых вышестоящими  государственными органами и их руководителями в пределах их полномочий и в соответствии с законодательством.

Однако  государственный служащий не должен безоговорочно выполнять незаконные акты вышестоящих в порядке подчиненности руководителей. На этот счет законом «об основах государственной службы» установлены правила, которыми он должен руководствоваться. Государственный служащий в случае сомнения в правомерности полученного распоряжения обязан в письменной форме незамедлительно сообщить об этом:

а) своему непосредственному руководителю;

б) руководителю, издавшему распоряжение;

в) вышестоящему руководителю.

Если  вышестоящий руководитель, а в  его отсутствие руководитель, издавший распоряжение, в письменной форме  подтверждает указанное распоряжение, государственный служащий обязан его исполнить, за исключением случаев, когда его исполнение является административно или уголовно наказуемым деянием.

Ответственность за исполнение государственным служащим неправомерного распоряжения несет  подтвердивший это распоряжение руководитель.

7. Единства  основных требований, предъявляемых  к государственной службе.

8. Гласности  в осуществлении государственной  службы.

9. Профессионализма  и компетентности государственных  служащих.

10. Ответственности  государственных служащих за  подготавливаемые и принимаемые решения, неисполнение либо ненадлежащее исполнение должностных обязанностей. Она должна занимать особое место среди мер, направленных на совершенствование системы исполнительной власти. Опыт доказывает, что главная причина сбоев в этой системе не столько в недостатках в правовом регулировании, сколько в безответственности, влекущей за собой нарушения норм действующего права. Неприятие защитных мер ведет к правовому нигилизму.

В связи  с этим возникает необходимость  в правовой защите общества через принятие соответствующих законов, определяющих поведение всех государственных служащих, особенно руководящих должностных лиц, а также эффективного государственного контроля и надзора за их исполнением.