Права и обязанности государственных служащих

Таким образом, при вступлении в служебно-трудовые отношения государственный орган-работодатель не наделен свободой выбора, а обязан произвести соответствующее назначение и заключить трудовой договор именно с тем гражданином, который в соответствии с предписаниями законодательства получил право доступа к данной должности государственной службы.  

Особенностью  метода трудового права является то, что взаимоотношения работника и работодателя как субъектов трудового отношения характеризуются своеобразным сочетанием юридического равенства и подчинения.  

В трудовых отношениях работники и работодатели на равных началах участвуют в установлении условий труда через механизмы договорного регулирования, социального партнерства. Трудовые отношения возникают из трудового договора, стороны которого сами, по своему желанию, определяют его содержание. Для рыночных отношений в сфере труда становится характерным повышение роли индивидуального регулирования, когда в трудовом договоре по соглашению с работодателем работнику устанавливаются особые условия труда, как правило предусматривающие более высокий уровень оплаты и социальных льгот. При индивидуальном регулировании условий труда усмотрение сторон трудового договора ограничено только минимумом законодательно закрепленных социально-трудовых прав и гарантий работников как экономически более слабой стороны трудовых отношений. Согласно статье 57 Трудового кодекса РФ, в трудовом договоре могут содержаться любые условия, не ухудшающие положение работника по сравнению с законодательством, коллективными договорами, соглашениями. 

Сфера договорного  регулирования труда охватывает не только индивидуальные трудовые отношения работника с работодателем, но также и уровни внутриколлективного, территориального, регионального, отраслевого и федерального регулирования труда, на которых действует система социального партнерства. В соответствии с трудовым законодательством регулирование трудовых и иных непосредственно связанных с ними отношений может осуществляться путем заключения, изменения, дополнения работниками и работодателями коллективных договоров, соглашений, трудовых договоров. Коллективные договоры, соглашения, а также трудовые договоры могут содержать любые условия, кроме снижающих уровень прав и гарантий работников, установленный трудовым законодательством (статья 9 Трудового кодекса РФ). 

Метод правового  регулирования труда всегда характеризуется определенным сочетанием государственного (императивного) и договорного (диспозитивного) регулирования. Именно в таком общем виде это принципиальное для способа регулирования трудовых отношений положение включено в статью 2 Трудового кодекса РФ. Однако соотношение императивных и диспозитивных начал в правовом регулировании труда может весьма существенно различаться.  

Правовое регулирование  труда может осуществляться как  преимущественно гражданско-правовыми, так и с преобладанием административно-правовых методов, строиться на основе самоорганизации трудовой деятельности участниками трудовых отношений либо под непосредственным воздействием внешнего авторитета - государства. Тотальный механизм государственного регулирования труда, охватывающий управление движением трудовых ресурсов, организацию трудовой деятельности непосредственно на предприятиях, централизованную регламентацию практически всех существенных условий труда, функционировал в советский период не только в системе государственных органов, но и во всем обществе. Именно поэтому и не возникало необходимости в выделении государственной службы в качестве особой сферы приложения труда, поскольку все общество представляло собой «один всенародный государственный синдикат», находящийся в структуре государственного управления. 

В современный  период этот механизм преимущественно  государственного регулирования труда  претерпел серьезнейшие изменения. Правовое регулирование труда, так  же как и правовое регулирование  хозяйственного механизма, утратило исключительно государственный характер. В условиях рыночной экономики отношения между субъектами хозяйственного механизма строятся на основе экономической свободы, самостоятельности, саморегулирования. В трудовых отношениях это находит проявление в расширении сферы индивидуально-договорного и локального регулирования, развитии отношений социального партнерства, устранении государства от прямого управления трудом. 

Общеправовой  режим регулирования труда в  целом характеризуется как дозволительный. В систему источников права включены локальные нормативные акты, принимаемые работодателем, коллективные договоры, соглашения, трудовые договоры. Статьями 8, 9 и 57 Трудового кодекса РФ не устанавливается каких-либо пределов локального и договорного регулирования трудовых отношений. Работодатель вправе принимать локальные нормативные акты, содержащие нормы трудового права, по любым вопросам организации труда при условии, что они не будут противоречить законодательству и ухудшать положение работников. Коллективные договоры, соглашения, трудовые договоры также могут содержать любые условия труда, за исключением лишь тех, которые снижают уровень прав и гарантий работников. 

Таким образом, в современных условиях метод  правового регулирования труда  характеризуется преобладанием  договорного регулирования при условии соблюдения гарантированного государством минимума социально-трудовых прав. Вмешательство государства в регулирование трудовых отношений ограничивается, приобретая характер содействия эффективной реализации законных прав и интересов субъектов трудовых отношений. 

В регулировании  же государственной службы этих тенденций  не наблюдается. В целом режим  регулирования труда государственных  служащих остается императивно-разрешительным, с преобладанием преимущественно  прямых централизованных властных предписаний. Хотя законодательство о государственной службе и предусматривает поступление на государственную службу на условиях трудового договора, у сторон этого договора, по существу, отсутствует возможность самостоятельно, по соглашению между собой определять содержание и объем взаимных прав и обязанностей, устанавливать условия труда. Утверждение, что с переходом к рыночной экономике трудовой договор выступает не только юридическим фактом, вызывающим возникновение трудового правоотношения, но и средством их индивидуального регулирования, для государственной службы вряд ли будет справедливым. 

Сфера локального нормотворчества, отношений социального  партнерства здесь предельно  сужена. Часть 2 статьи 23 Трудового кодекса  РФ предусматривает, что органы государственной власти и органы местного самоуправления могут являться сторонами социального партнерства в тех случаях, когда они выступают в качестве работодателей или их представителей. На государственной службе могут заключаться коллективные договоры и соглашения. Однако значение таких коллективных договоров и соглашений весьма невелико. Это обусловлено как субъективными, так и объективными причинами. На факторы субъективного порядка уже обращалось внимание, - государственные служащие социально защищены сравнительно лучше, чем другие категории работников, поэтому у них отсутствует заинтересованность в инициировании колдоговорного процесса. 

Думается, однако, что данное обстоятельство играет второстепенную роль. Основной же причиной является неприменимость к государственной службе самой идеи социального партнерства как способа примирения интересов наемных работников и работодателей. Коллективные договоры или соглашения могут быть полноценным инструментом достижения социально справедливого мира только тогда, когда их стороны юридически равноправны и преследуют частные интересы, а государство выступает при этом в роли арбитра, выражающего публичный интерес, направленный на цивилизованное разрешение конфликта.  

В сфере государственной  службы эти отправные посылки изначально не могут быть соблюдены. Частные интересы трудового коллектива государственных служащих (иначе говоря - аппарата государственного органа), направленные на получение дополнительных гарантий или льгот, могут быть удовлетворены только за счет бюджетных средств, то есть в ущерб публичным интересам всего общества. Государство, в лице соответствующих органов власти, состоящих из аппарата чиновников, вынуждено одновременно выступать и в качестве работодателя, то есть непосредственного участника колдоговорного процесса, в то время как по своему предназначению должно быть выразителем только общественных интересов. 

Вот почему договорное (и в том числе коллективно-договорное) регулирование условий труда  в сфере государственной службы должно быть ограничено строго определенными рамками, осуществляться в формах и пределах, исключающих возможность получения аппаратом государственных служащих необоснованных льгот и привилегий. Денежное содержание государственных служащих не может быть предметом договоров о труде (в том числе коллективных договоров), а должно регулироваться непосредственно законом. Также непосредственно законодательством должны определяться условия и порядок предоставления государственным служащим отпусков, жилой площади, компенсации транспортных или командировочных расходов, устанавливаться все иные дополнительные гарантии служащим за счет бюджетных средств.  

Определенные  гарантии этого установлены в  законодательстве. Статьей 28 Трудового  кодекса РФ предусмотрено, что особенности  применения норм о социальном партнерстве работников и работодателей к государственным служащим, работникам военных и военизированных органов и организаций, органов внутренних дел, учреждений и органов безопасности, органов налоговой полиции, органов уголовно-исполнительной системы, таможенных органов и дипломатических представительств Российской Федерации устанавливаются федеральными законами. 

Федеральным законом  «Об основах государственной  службы РФ» установлено, что денежное содержание и иные выплаты государственным служащим предусматриваются федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. Размеры расходов на денежное содержание государственных служащих, включая расходы на компенсационные выплаты и оплату предоставляемых им социальных услуг, устанавливаются соответственно федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Российской Федерации (пункт 3 статьи 3). Продолжительность, условия и порядок предоставления отпусков, виды и порядок применения поощрений к государственным служащим тоже устанавливаются федеральными законами и законами субъектов РФ (статьи 13, 18 Федерального закона «Об основах государственной службы РФ»). 

Также непосредственно  законами и нормативными правовыми актами должны определяться условия и размеры предоставляемых государственным служащим других социальных льгот и компенсаций (пункты 2-5 статьи 15 Федерального закона «Об основах государственной службы РФ»). Таким образом, основные существенные условия труда и социальной защиты на государственной службе не являются предметом договоров о труде, а носят характер нормативно установленных государственных социальных гарантий.  

В порядке локального нормотворчества на уровне отдельных  государственных органов регулируются лишь некоторые вопросы оплаты труда, - устанавливаются конкретные размеры должностных окладов и надбавок, условия выплаты премий, производятся иные поощрения. Однако решения по данным вопросам принимаются руководителями государственных органов без участия представителей государственных служащих. 

В целом же для  государственной службы характерно то, что состав юридических фактов и существенные элементы содержания правоотношений устанавливаются государственно-нормативным  способом, а не соглашением сторон. При этом имеет место сочетание двух основных типов нормативно-правового регулирования: законодательного (федерального и регионального) и ведомственного (внутриаппаратного). 

В трудовых отношениях работодатель выступает не только в качестве лица, поручающего работнику исполнение определенной работы, но и организатором труда. Работник исполняет трудовую функцию не только в интересах работодателя, но и под его руководством. Отсюда вытекает необходимость для работника подчиняться в процессе труда власти работодателя, соблюдать установленный работодателем трудовой распорядок. Работодатель вправе требовать исполнения трудовых обязанностей, применять к работникам меры дисциплинарного и материального воздействия. 

Подчиненность работника работодателю в процессе труда может иметь различный характер и юридическую основу. Власть работодателя по отношению к работнику может устанавливаться государством и основываться на предписаниях законодательства либо вытекать из условий трудового договора. В трудовом праве зарубежных стран существуют соответственно институционная и договорная теории дисциплинарных отношений. 

В советский  период подчиненность работника  в процессе труда администрации  социалистического предприятия  имела характер государственной обязанности. Обязанность всех граждан СССР блюсти дисциплину труда, подчиняться внутреннему трудовому распорядку закреплялась в Конституции СССР. Через администрацию государственных предприятий, по существу, реализовывалась функция государственного управления трудом. Неудивительно, что в нашей юридической науке вопрос о принадлежности дисциплинарной подчиненности работников к административному либо трудовому праву долгое время оставался дискуссионным. 

В современных  условиях подчиненность работника  работодателю утрачивает государственный характер. В Трудовом кодексе РФ (статья 2) право работодателя требовать от работников исполнения ими трудовых обязанностей, соблюдения правил внутреннего трудового распорядка рассматривается в рамках общей обязанности сторон трудового договора соблюдать условия заключенного договора. Закрепляя это право работодателя и устанавливая соответствующие обязанности работников соблюдать трудовую, производственную и технологическую дисциплину и трудовой распорядок (статьи 21, 22), Трудовой кодекс вместе с тем не обязывает работодателя привлекать работников к дисциплинарной ответственности. В то же время работодатель обязан создавать условия, необходимые для соблюдения работниками дисциплины труда, правил внутреннего трудового распорядка (статья 189 Трудового кодекса РФ).