Совершенствование российского правового регулирования в области нотариата

    Система нотариального права - комплексная  отрасль права, имеющая объективный  характер, отражающий реально существующую систему общественных отношений  в сфере правовой деятельности нотариата  как совокупности волеизъявлений участников общественных отношений, которая в отличие от системы нотариального законодательства находит свое воплощение также и в этических нормах (кодексы профессиональной этики нотариусов), нотариальных актах и других источниках права.

    Межнациональное взаимодействие правовых систем представляет собой такую идеальную совокупность правовых норм международного происхождения, международных органов и организаций, а также международно-правового сознания, которая может в перспективе обеспечить в процессе юридической, в том числе нотариальной, практики эффективное урегулирование выходящих за пределы национальных границ общественных отношений, возникающих между субъектами мирового сообщества.⁴ 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

1.2. Исследование общественных  отношений в области  нотариата.

    Нотариальное  сообщество стоит на пороге революционных перемен: из правового института, который за последние годы оказался на периферии гражданского оборота, нотариат превратится в мощную юридическую корпорацию с новым статусом и широкими полномочиями. О готовящихся законодательных инициативах и о том, каким образом они отразятся на жизни граждан и отечественного бизнеса, рассказывает Президент Федеральной нотариальной палаты России, заслуженный юрист России Мария Ивановна Сазонова.

Мария Ивановна, на смену Основам законодательства РФ о нотариате 1993 г. придет новый Закон "О нотариате и нотариальной деятельности в РФ", разрабатываемый сейчас при Вашем участии в Минюсте. Согласно концепции законопроекта расширяется перечень сделок, которые потребуют обязательного нотариального удостоверения. В чем смысл данной новеллы? 

Мария Ивановна, на смену  Основам законодательства РФ о нотариате 1993 г. придет новый Закон "О  нотариате и нотариальной деятельности в РФ", разрабатываемый  сейчас при Вашем  участии в Минюсте. Согласно концепции  законопроекта расширяется перечень сделок, которые потребуют обязательного нотариального удостоверения. В чем смысл данной новеллы?⁵

- Решение о  реформировании нотариата знаменательно,  причем не столько для самих  нотариусов, сколько для общества  в целом. И вот почему. Среди правовых институтов нотариат - "ближайший" к населению. К нотариусу идут спросить, как оформляется доверенность, завещание, свидетельство о праве на наследство, как вывезти ребенка за границу и получить на это согласие законного представителя, как купить квартиру и оформить земельный участок. Одним словом, именно нотариус помогает решить массу бытовых вопросов. И нотариус открыт для населения. Более того, он обязан осветить все юридические аспекты той проблемы, с которой к нему пришел гражданин. Но при этом, когда речь доходит до оформления договора, граждане говорят: "А нам сказали, что в этом случае подойдет и простая письменная форма. Это правда?" И это действительно так. 

Так происходит, например, по сделкам с недвижимостью?

- Совершенно  верно. В результате в судах скопилось огромное количество дел по договорам, заключенным в простой письменной форме, из-за которых многие граждане остались без денег, без жилья и с исковерканной судьбой, поскольку вернуть что-либо иногда не представляется возможным. Причем доказано это статистикой. Готовясь к Собранию представителей нотариальных палат субъектов РФ, которое прошло в ноябре прошлого года, мы обратились в ряд регионов с просьбой предоставить соответствующую информацию. Так, например, по Волгограду картина следующая: в судах оспаривается 218 договоров в простой письменной форме и всего лишь 6 нотариально удостоверенных договоров. И примерно такая же ситуация наблюдается по всей России. Поэтому сегодня даже нет необходимости доказывать ущербность договоров в простой письменной форме при отсутствии правовой грамотности у нашего населения, наличии правового нигилизма и традиционной надежды на русское "авось". Дескать, лучше я сэкономлю, а вдруг пронесет.

Но вся беда в том, что сэкономить-то и не получается. Мы вот по Санкт-Петербургу и ряду других регионов просчитали, во сколько обходятся гражданину обращения к риелтору (у которого зачастую нет юридического образования), чтобы тот составил ему договор в простой письменной форме. Это минимум 3 тысячи рублей, причем гражданин не застрахован от дополнительных затрат, если обратится с просьбой доработать, откорректировать "под себя" типовой договор. И получается, что в итоге он платит больше. Нотариусу же за долю в квартире, которая продается, оценивающейся по инвентаризационной стоимости в 150 тыс. рублей, гражданин заплатил бы 1,5 тысячи и при этом имел возможность совершенно бесплатно обращаться к нему хоть 150 раз, дабы исправить какие-либо недочеты или получить копию.

Если не ошибаюсь, в 2003 году появилась первая версия Концепции развития гражданского законодательства, которая предполагала ввести нотариальное удостоверение сделок с недвижимостью, где хотя бы одной из сторон является гражданин. И мы было порадовались такому предложению, поскольку оно касается в основном сделок с недвижимостью в сфере жилья, а значит, граждане будут под защитой. Однако некоторые прародители демократии тогда заявили, что это, дескать, не демократично. Гражданин, по их мнению, должен сам выбирать: идти ему к нотариусу или нет и, соответственно, нести дополнительные финансовые затраты или нет. Сегодняшние же совершенно объективные и неоспоримые (основанные на конкретных цифрах и фактах) доказательства преимущества нотариальной формы подвигли государство вернуться к идее нотариального удостоверения сделок с недвижимостью. 

1.3. История становления  и развитие законодательства  о нотариате и  нотариальной деятельности. 

К сожалению, за последующие пятнадцать лет Основы не корректировались последовательно  и концептуально, что привело  к значительному отрыву этого нормативно-правового акта от реалий современной правовой действительности. Тем не менее Основы до сих пор являются конститутивной базой для деятельности и существования нотариата, т.к. заложили фундамент латинского нотариата и впервые узаконили деятельность нотариусов, занимающихся частной практикой. Уже один этот факт свидетельствует о революционных достижениях Основ.

Первая попытка  по изменению Основ была предпринята  в апреле 1996 г. Однако после девятилетнего "рассмотрения" в 2005 году выдвинутый законопроект был снят. Несмотря на сколь продолжительную, столь и неудачную попытку изменить действующий закон, следует признать аксиому о необходимости его совершенствования. Вместе с тем вопрос о кардинальности изменений не выглядит предрешенным в пользу совершенно нового закона, на чем настаивает концепция проекта федерального закона "О нотариате и нотариальной деятельности в Российской Федерации"

В этом документе  утверждается, что "...основная идея разработки проекта федерального закона "О нотариате и нотариальной деятельности в Российской Федерации" заключается в необходимости совершенствования института нотариата как одного из инструментов защиты прав и законных интересов граждан...", с чем трудно не согласиться. Но именно такое призвание нотариата узаконили действующие Основы.

Предметом правового  регулирования авторы концепции  указывают общественные отношения, возникающие в процессе организации  и осуществления нотариальной деятельности. Действительно, в тексте Основ нет  прямого указания на предмет правового регулирования, но разве предмет не определяется достаточно четко содержанием и духом Основ? Представляется, что при изучении текста действующего нормативно-правового акта его предмет будет определен идентично предмету, предлагаемому концепцией.

Попытаемся проанализировать заслуживающие безусловного уважения концептуальные цели предлагаемого  законопроекта, к которым отнесены следующие.

Во-первых, "более  точное и однозначное раскрытие  содержания и предназначения нотариата  как публично-правового института, формирование такой системы нотариата, которая в полной мере соответствовала бы интересам и потребностям общества". Отметим, что и ранее, и сейчас публично-правовой статус института нотариата не вызывает сомнений. Это с очевидностью вытекало из ряда норм Основ (ст. ст. 1, 2, 5, 7 - 10 и др.) и диктовалось историей и назначением нотариата. Что касается заслуживающего поддержки предложения о "более точном и однозначном раскрытии", то такие уточнения не могут повредить ни одному закону, если они не выходят за рамки разумного. Но уточнения не могут выступать безусловным основанием замены закона в целом. Определенный интерес вызывает призыв о формировании системы нотариата <5>. Однако авторы Концепции основанием такого призыва указывают "полную меру соответствия" системы интересам и потребностям общества. Согласитесь, это благая, но явно недостижимая цель. Ибо невозможно создать идеально подходящий обществу публично-правовой институт. Тем более что социум постоянно меняется, а существующая система нотариата работает вполне надежно и без явных срывов <6>, обеспечивая потребности трансформирующегося общества вот уже в течение пятнадцати лет. Можно утверждать, что Основы представляют собой один из уникальных случаев в современной законодательной практике, когда за 15 лет в закон было внесено минимальное количество поправок. Причем большинство из них носят организационный, технический характер и не меняют концептуальной сути и содержания закона. Безусловным достоинством Основ является достаточно внятные юридический язык и техника исполнения, что выгодно отличает этот акт от многих современных.

Во-вторых, "обеспечение  доступности нотариальной помощи для  граждан и организаций, в том  числе в малонаселенных и труднодоступных  районах". Опять-таки продекларирована цель, заслуживающая всецелого одобрения. Думается, речь здесь идет, с одной стороны, о набившем оскомину вопросе по определению количества должностей нотариусов в нотариальном округе. А с другой стороны, о четкости взаимодействия нотариата и всех уровней власти (федеральной, субъекта России и органов местного самоуправления). Вместе с тем ст. 12 Основ закладывает фундаментальные направления решения этих вопросов, которые вряд ли требуют концептуального изменения. Конкретику разрешения этих вопросов вполне можно оставить на усмотрение субъектов РФ, которые более четко владеют ситуацией на своей территории. Характер контактов и ориентиры по численности населения на одного нотариуса достаточно будет закрепить в постановлении Правительства РФ, тем более что в концепции говорится о том, что некоторые нормы законопроекта будут иметь бланкетный характер и предусматривать принятие ряда подзаконных нормативных актов, в том числе ведомственных. Мало того, для совершения нотариальных действий в малонаселенных и труднодоступных районах, возможно, стоит подумать о сохранении существующего положения по легальному статусу государственных нотариальных контор (ст. 7 Основ) и возложить обязанности не только по открытию и упразднению, но и по государственному финансированию нотариальных контор в таких районах на соответствующий контролирующий орган (сейчас - Минюст России). Представляется, что такой подход отражает специфику России по сравнению с другими странами латинского нотариата и учитывает менталитет российского общества. Все эти действия не требуют замены Основ и согласуются со ст. 72 Конституции РФ. Несмотря на приводимые в концепции цифры о количественном соотношении государственных и "частных" нотариусов (более чем в сорок раз в России больше частнопрактикующих нотариусов), не вполне понятен довод авторов Концепции, каким образом действующие Основы препятствуют окончательному вытеснению государственных нотариальных контор. Сегодня не исключительно латинский нотариат, а именно смешанная модель более востребована российской правовой действительностью, экономической и социальной ситуацией. Жаль, что авторы концепции не привели качественный анализ по признаку экономической рентабельности тех районов, где продолжают свою работу государственные нотариальные конторы, а ограничились только количественным... Прочие доводы об организационно-правовой форме госконтор, особенностях назначения, контроля и финансирования имеют, скорее, организационный характер, нежели правовой, и могут быть разрешены с сохранением смешанной модели. Тем более что концепция признает необходимость подтверждения полномочий по совершению отдельных нотариальных действий у уполномоченных должностных лиц органов местного самоуправления и консульских учреждений, что фактически нивелирует исключительность системы латинского нотариата. При этом авторы упоминают ряд предложений об ужесточении требований и контроля над деятельностью таких должностных лиц при осуществлении нотариальных действий. Но такие же предложения вполне могут быть применены и в отношении государственных нотариусов. В связи с вышеизложенным, необходимо признать обоснованность справедливой критики доктора юридических наук, профессора Л.В. Щенниковой, обращенной к Инструкции о порядке совершения нотариальных действий главами местных администраций поселений и специально уполномоченными должностными лицами местного самоуправления поселений <7>. В результате своих размышлений уважаемый автор приходит, в числе прочих, к выводу о том "...что к важнейшему виду профессиональной юридической деятельности оказываются привлеченными лица, не обладающие ни необходимыми знаниями, ни опытом, кроме того, не несущие так необходимой гражданско-правовой ответственности за совершаемые действия" <8>. Такое заключение соответствует реалиям жизни и является аксиомой. Вместе с тем одним из способов преодоления кризисной ситуации могут выступить бюджетные государственные нотариальные конторы, создаваемые в таких отдаленных и нерентабельных районах. Экономическое положение нашего государства и большинства субъектов достаточно стабильно, чтобы разрешить вопросы финансирования ряда нотариальных государственных контор. Думается, что такие действия сообразуются с закрепленным в Конституции России социальным статусом нашего государства, т.к. направлены на обеспечение доступности правовой помощи гражданам России на всей ее территории, а не в отдельно взятых городах и поселениях.

В-третьих, "уточнение  оснований приобретения и прекращения  статуса нотариуса; совершенствование  процедуры допуска к нотариальной деятельности, обеспечение ее объективности и прозрачности". Из самого изложения цели становится ясно, что речь идет только об уточнении и совершенствовании, а не о кардинальной перестройке правоотношений и правопорядка в данной сфере (ст. ст. 12 - 14, 19 - 21 Основ). С такой целью трудно не согласиться, и она заслуживает безоговорочной поддержки.

В-четвертых, "подробная  регламентация организации нотариальной деятельности, в том числе установление требований к помещениям нотариальных контор, режиму работы нотариусов, определение  порядка хранения нотариальных архивов, уточнение вопросов страхования нотариальной деятельности". Спектр перечисленных задач на самом деле имеет в большей степени организационно-контрольный характер, нежели правовой. Поэтому указанные вопросы могут быть урегулированы актом на уровне приказа Министерства юстиции РФ (ст. 9 Основ). Исключением является вопрос страхования нотариальной деятельности, но о нем, к сожалению, сами авторы Концепции высказываются весьма осторожно, говоря только об уточнении, а не о принципиально новом подходе. Между тем именно в области страхования нотариальной деятельности далеко не все так гладко и однозначно, как хотелось бы. Думается, что существующая система страхования (ст. 18 Основ) несовершенна и не отвечает потребностям как самих нотариусов, так и лиц, обращающихся за совершением нотариального действия. Кроме того, с учетом публично-правовой деятельности нотариата представляется насущным более детальное регулирование отношений нотариуса с лицами, которые обеспечивают выполнение задач, поставленных законом и обществом перед нотариусами. Очевидно, что легализация положения работников нотариальных контор, а также определение их функциональных и правовых пределов деятельности и ответственности с позиций частного и публичного права (в частности, налогового и трудового) - это животрепещущие проблемы для подавляющего большинства нотариусов современной России. Не меньшее количество аналогичных вопросов возникает при регулировании положения помощников нотариусов.

В-пятых, "определение  правил совершения нотариальных действий, порядка и размеров их оплаты". Перечисленные цели поставлены и разрешены в действующих Основах. Мало того, более детальная регламентации правил и порядка совершения нотариальных действий (ст. 39 Основ) - это одна из самых злободневных задач, решение которой Основы отнесли к компетенции Министерства юстиции РФ. Дело остается за малым - разработать и утвердить соответствующие нормативно-правовые акты в соответствующих закону и потребностям форме и объемах. Но разве это повод перенасыщать текст закона детальной регламентацией всех действий нотариуса? Очевидно, что нет острой необходимости на уровне закона описывать алгоритм, например, свидетельствования верности копий документов и выписок из них. Вместе с тем следует согласиться с мнением авторов концепции об определении размеров оплаты нотариальных действий. Ибо существующая ст. 22.1 Основ ("Размеры нотариального тарифа") и соответствующие нормы Налогового кодекса РФ (ст. 333.25 НК РФ) не дают однозначного ответа на многие вопросы, что порождает споры в судах. Одним из примеров таких споров может служить вопрос о размере взыскиваемой нотариусом государственной пошлины при обращении за удостоверением согласия супруга, предусмотренного п. 3 ст. 35 Семейного кодекса РФ