Динамика правового статуса субъектов РФ

     Однако  подписанный договор лишь дал  сепаратистам время и возможность  укрепить свои позиции. В республику повалили террористы из-за рубежа –  в основном, из мусульманских стран  Азии. Готовился план захвата всего  Северного Кавказа, его отторжения от России и создания там нового исламского государства. Свой план руководители самопровозглашенной республики начали осуществлять в 1999 году. Отряды сепаратистов напали на Дагестан, атаковав горные аулы республики. Началась вторая чеченская  война. Благодаря активным действиям  российской армии отряды сепаратистов были разбиты. Вскоре широкомасштабные военные действия развернулись на территории самой Чечни. Они закончилось  полной победой федеральных сил. В начале 2000-х годов с сепаратизмом в республике было покончено.

     2000-2012

     Регионы и президент Путин  в 2000–2008 годах

     Став  преемником Бориса Ельцина, Владимир Путин  немедленно начал ограничивать политические возможности региональных элит, проигравших  борьбу за федеральную власть в 1999 году. Ради их ослабления были предприняты  институциональные изменения, совокупность которых можно назвать реформой федеративных отношений. В результате маятник, регулирующий баланс центра и  регионов, резко сменил свое положение: в 2000-е годы политическая и институциональная  самостоятельность регионов была существенно  подорвана.

     Реформа была запущена указом от 13 мая 2000 года, учредившим в стране семь федеральных  округов и выводящим из-под  контроля губернаторов силовые структуры. В каждый округ назначался полномочный  представитель президента Российской Федерации. Прежние полномочные  представители в регионах стали  главными федеральными инспекторами, подчиненными окружному полномочному представителю. Новым чиновникам поручили обеспечивать координацию федеральных  органов исполнительной власти в  соответствующем округе, контроль над  исполнением федеральных законов, указов и распоряжений президента, постановлений и распоряжений правительства, а также федеральных программ. Однако постепенно полпреды превратились из контролеров и координаторов  в своеобразных «генерал-губернаторов», стремящихся непосредственно руководить подконтрольными главами регионов. Этому способствовали и кадровые решения Путина, поскольку большинство  назначенных им полпредов составили  выходцы из силовых структур. Одновременно губернаторы утратили возможность  влиять на назначение руководителей  региональных подразделений федеральных  органов исполнительной власти. Сузились и их экономические возможности, так как они перестали заверять своей подписью соглашения с компаниями, использующими недра.

     Следующим шагом стало введение института  «федерального вмешательства», который  допускал роспуск регионального  парламента путем принятия соответствующего федерального закона и предусматривал право президента отстранять главу  субъекта федерации от должности. Активная роль в инициировании пересмотров  региональных законов, а также уставов  и конституций регионов отводилась органам прокуратуры. Наконец, были пересмотрены принципы формирования Совета Федерации. Согласно новой системе, половина членов верхней палаты теперь избиралась законодательными органами власти субъектов, а другая половина назначалась руководителями исполнительных органов власти субъектов. Удельный вес отраслевых лоббистов в верхней  палате превысил долю региональных представителей. Соответственно, «сенаторы» более жестко контролировались президентской администрацией. В результате престиж Совета Федерации  резко упал, а качество его законодательной  деятельности ухудшилось.

     Фактически  вместо прежней полуфеодальной системы, где региональные начальники пользовались всевластием на территории региона  в обмен на политическую лояльность суверену, была создана система параллельных вертикалей, замкнутых на различные  структуры в федеральном центре. Эти вертикали носили не только ведомственный, но и корпоративный характер. Вскоре они затронули и общественно-политическую сферу: так, неотъемлемой частью новой  политики в отношении регионов стала  избирательная реформа начала 2000-х  годов, заметно усложнившая регистрацию  и деятельность политических партий в стране. Кроме того, с конца 2003 года региональные парламенты стали  формироваться при условии обязательного  избрания не менее половины депутатов  по спискам федеральных партий; это  означало, что половина региональных парламентариев включалась в корпоративные схемы, также замкнутые на федеральный уровень.

     Хотя  общее влияние губернаторов неуклонно  падало, они по-прежнему оставались фигурами, напрямую избираемыми населением, и в большинстве регионов их позиции  были определяющими, в том числе  при проведении федеральных избирательных  кампаний. Но в марте 2004 года в ходе избрания губернаторов десяти регионов кандидаты, поддержанные центром, потерпели  поражение в Алтайском крае, Архангельской  и Рязанской областях, а в других местах победили с большим трудом. Эти тревожные для федерального центра сигналы стали одной из причин отмены в конце 2004 года прямых выборов губернаторов.

     Поддержавшие  отмену собственной выборности губернаторы  взамен прямой легитимности получили, во-первых, возможность продлить свое пребывание у власти до 2009–2011 годов, а во-вторых, оставаться на посту  неограниченное количество сроков. Таким  образом, центр одновременно «убивал  двух зайцев»: он наносил сокрушительный удар по политической самостоятельности  регионов и при этом делал «управляемым»  обновление региональных властей. Интересно, что назначаемые президентом  губернаторы сохранили за собой  право единолично назначать половину составов избирательных комиссий субъектов  федерации. Естественно, отмена выборов  глав регионов привела к еще большему ослаблению Совета Федерации, половина членов которого становилась по сути назначенцами президентских назначенцев.

     В новом контексте гораздо более  двусмысленным стало положение, занимаемое во властной системе главами  местного самоуправления. С одной  стороны, включение губернаторов в  «исполнительную вертикаль» сделало  и мэров кандидатами на включение  в нее. С другой стороны, проведение муниципальной реформы, одной из главных целей которой называлось приближение органов управления к гражданам, децентрализовало систему  управления и расширило круг людей, вовлеченных в управленческий процесс. Постепенно все это обернулось переносом  центров конкурентной политической борьбы именно в местные органы власти, контролирующие реальные хозяйственные  процессы на низовом уровне; органы местного самоуправления стали превращаться в главные очаги политической фронды.

     Начиная с 2005 года главной тенденцией на выборах  муниципальных депутатов, как и  ранее на выборах депутатов законодательных  собраний, стало внедрение смешанной  и полностью пропорциональной избирательной  системы. Одновременно в середине 2005 года был принят новый федеральный  закон «О выборах депутатов Государственной  Думы», который не только ввел пропорциональную систему, но и повысил заградительный барьер с 5% до 7%. Таким образом, население  регионов и региональные элиты утратили возможность самостоятельно определять своих представителей в федеральном  парламенте. Ужесточение регистрационных  требований, предъявляемых политическим партиям, повлекло за собой существенное сокращение числа организаций, имеющих право участвовать в выборах. Если в 1999 году таким правом обладали 139 общероссийских политических общественных объединений, то в 2003-м, после принятия новой редакции закона о политических партиях, в избрании федеральных депутатов приняли участие 44 политические партии и 20 общероссийских общественных объединений. К выборам Государственной Думы 2007 года «на плаву» оставались только 15 организаций; наконец, на начало 2009 года партий осталось всего 7. Показательно, что созданное при откровенном содействии президентской администрации «Правое дело» стало единственной новой партией, которая с 2006 года сумела выполнить драконовские требования регистрации, установленные законом «О политических партиях».

     Таким образом, начиная с 2004 года наблюдалось парадоксальное сочетание принудительного внедрения партийной политики со сворачиванием реальной многопартийности. В результате поле для маневра региональных элит, ищущих политических партнеров для участия в федеральных и региональных выборах, все более сокращалось. О кризисе подобной системы, в рамках которой разрешенные партии больше ориентируются на доброжелательное отношение контролирующих инстанций и на интересы спонсоров, а не на интересы избирателей, неоднократно писали эксперты.

     Регионы и президент Медведев

     Нарастающее недовольство системой назначений высших должностных лиц регионов привело  к началу президентства Медведева  к тому, что подбор кандидатов стал более осторожным. Центр теперь пытался  подбирать людей, с одной стороны, включенных в федеральную элиту, а с другой стороны, имевших персональные связи с самим регионом. При  этом сам процесс обновления губернаторского  корпуса заметно ускорился. Летом 2008 года, сразу после прихода Медведева, СМИ сообщили о существовании  таинственного списка из 30–40 губернаторов, которых центр якобы готовится  заменить. Экономический кризис, который  стал ощущаться в России осенью того же года, заставил руководство страны взять определенную паузу, но уже  весной 2009 года, когда Кремлю показалось, что пик кризиса миновал, началась волна отставок. По иронии судьбы, в  тот же период завершились сроки  полномочий многих губернаторов: эту  волну Москва отчасти запрограммировала  сама, когда в 2005 году после отмены прямых выборов глав регионов побуждала  ранее избранных глав быстрее  изменить свой правовой статус, поставив перед президентом «вопрос о  доверии». Стремление поскорее превратить избранных политиков в назначенцев  – типичный пример победы тактики  над стратегией, когда решения  принимаются исключительно из сиюминутной  политической конъюнктуры.

     Всего с февраля 2005 года, когда начал  действовать новый порядок «наделения полномочиями», до конца 2010-го были назначены 63 новых губернатора, причем более  четверти замен пришлось на 2010 год. Еще 6 замен состоялись в 2011-м. В целом  же, если Путин с февраля 2005-го по май 2008 года назначил 29 новых губернаторов, то Медведев с мая 2008-го по конец 2011 года произвел 40 замен. К концу 2011 года на 83 региона приходились 59 губернаторов, никогда не побеждавших на прямых губернаторских выборах.

     В 2009 году центр попытался поменять сам порядок назначения губернаторов, сделав данный процесс намного менее  предсказуемым и понятным. В президентском  послании 2008 года Медведев предложил  передать право подбора кандидатов в губернаторы от полномочных  представителей президента федеральному руководству партии, победившей на региональных выборах. Соответствующий  закон вступил в силу в июле 2009 года. Согласно новому порядку, руководящий  орган политической партии, список которой получил наибольшее число  голосов избирателей, должен предлагать президенту не менее трех кандидатур на пост губернатора не позднее, чем  за 90 дней до истечения полномочий действующего губернатора. Интересно, что список вносится президенту после консультаций руководства партии с ним самим. Если по результатам рассмотрения представленный список главу государства не устраивал, партия получала право внести три  новые кандидатуры.

     Если  предусмотренная законом длительная процедура оказывалась безрезультатной, то президент, в конечном счете, получал право внести кандидатуру самостоятельно. Очевидно, что и при такой системе реальное решение о кандидатах на пост губернатора по-прежнему принимает президент, а участие политической партии (причем не региональной организации, а ее центрального руководства) носит характер формального согласования. Первые опыты применения этой процедуры показали, что она дестабилизирует и изматывает региональные элиты, которые до самого конца не понимают, каким окажется окончательный выбор Кремля. И, хотя в конце 2009 года в нее были внесены коррективы, сокращающие сроки рассмотрения, по-прежнему не были установлены ограничительные временные рамки по внесению кандидатуры губернатора на рассмотрение легислатуры.

     Все сказанное свидетельствует об отсутствии в стране универсальных критериев  кадровых решений: когда доминирует режим «ручного управления», по поводу похожих кандидатов в близких  ситуациях могут приниматься  диаметрально противоположные решения. Понятно, что своим внезапным  выбором в каждом конкретном случае президент наглядно демонстрировал стремление повысить личную политическую значимость, но, вместе с тем, хаотичная  кадровая политика в регионах еще  более разрушала основы региональных автократий, в результате чего рассыпались  прежние управленческие команды  и глохли их «электоральные машины».

     При Медведеве изменения затронули  и избирательный процесс, включая  выборы в законодательные собрания. Первые инициативы на этот счет президент  озвучил в послании 5 ноября 2008 года. Помимо предложений увеличить сроки  президентских и думских полномочий, было предложено отменить избирательный  залог на выборах любого уровня. Также символически снижалась минимальная численность членов политической партии, необходимая для регистрации в Министерстве юстиции: до 45 тысяч с января 2010 года и до 40 тысяч членов с января 2012-го. Понятно, что репрессивная суть закона от этого не менялась, несмотря на то, что партиям, которые набрали на выборах в Государственную Думу от 5% до 7% голосов, теперь предоставлялись единичные «утешительные» мандаты.

     К осени 2008 года на результатах региональных и местных выборов стал сказываться  социально-экономический кризис. После  тревожных для партии власти результатов  марта 2009 года региональные и местные  власти стали более грубо продавливать свою линию, что привело к серии  скандалов на выборах октября 2009 года. Многочисленные нарушения были зафиксированы в отношении подсчета голосов: в итоге оспаривались результаты выборов в Московскую городскую  думу, а также избрание мэров Астрахани, Дербента, депутатов и мэров нескольких подмосковных городов. Подведение итогов этих выборов завершилось крупнейшим за несколько лет политическим демаршем: 14 октября 2009 года все фракции Государственной  Думы, кроме «Единой России», покинули зал парламентских заседаний, требуя расследования фальсификаций.