Динамика правового статуса субъектов РФ

     Указом  Президента РФ от 13 мая 2000 г. № 849:

• утвержден перечень семи федеральных округов;   
• институт полномочных представителей Президента РФ в субъектах РФ преобразован в институт полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах;
• устанавливается порядок размещения территориальных органов федеральных органов исполнительной власти по согласованию с полномочными представителями Президента РФ в федеральных округах.

     Целями  реорганизации являются обеспечение  реализации Президентом РФ своих  полномочий, повышение эффективности федеральных органов государственной власти, совершенствование контроля за исполнением решений федеральных органов управления, упрочение единого правового пространства на всей территории страны.

     Указанные меры не выходят за пределы конституционного поля, не меняют федеративное устройство, прежняя система не упраздняется, а как бы уходит на второй план. Эти  меры призваны оптимизировать президентскую  вертикаль управления, вывести федеральные структуры из-под влияния региональных властей, жестко подчинить их Центру. Федеральные округа не отменяют административно-территориальное деление, исполнительная власть остается у глав субъектов РФ, их полномочия не перераспределяются. Таким образом, меняется управленческая структура без изменения полномочий региональных органов, создается параллельная система управления и контроля. В каждом федеральном округе действует полномочный представитель Президента РФ, который обеспечивает реализацию конституционных полномочий главы государства. Вместе с оптимизацией президентской вертикали улучшается схема размещения федеральных органов исполнительной власти в регионах.

     Федеральные округа можно разделить на три  группы по уровню промышленного развития: высокий уровень (Северо-Западный, Уральский  округа), средний (Центральный, Сибирский, Дальневосточный, Приволжский), низкий (Южный округ). Доля высокоразвитых федеральных округов в промышленном производстве превышает долю в численности населения.

     Новое федеральное деление, естественно, не решает всех проблем преобразования России в государство с сильной  центральной властью.

     Татарский сепаратизм

     История взаимоотношений Татарстана и российского  Центра за последнее десятилетие  включает в себя ряд этапов, когда  напряженность и противостояние сменялись дружбой и сотрудничеством.

     В национально-государственной структуре  СССР республика имела не очень высокий  статус: она была автономной республикой  в составе РСФСР, которая в  свою очередь входила в Союз республик. В конце 1980-х годов политическая элита Республики заявила о своих  претензиях на более высокий статус в рамках существующей национально-государственной  структуры. Эта идея уже давно дискутировалась между Татарстаном и союзным Центром. Еще в 1967 году руководство республики выступало с таким предложением. Для этого были свои аргументы: большая численность населения, высокий экономический и культурный потенциал, существующие в советской истории прецеденты, когда автономные республики получали статус союзных республик и т.д. По каким-то причинам эта идея не была принята союзным Центром. Возможно, союзный Центр в конце 1960-х годов был слишком консервативен и боялся резких шагов. Возможно, сыграло свою роль географическое положение Татарстана, поскольку союзными стали, как правило, окраинные республики. Тем не менее, Татарстан во многом по воле случая, стечения достаточно субъективных обстоятельств, остался лишь автономией в составе собственно России. Именно эта случайность делала шансы на повышение статуса вполне реальными.

     К этому надо добавить еще одно обстоятельство. В конце 1980-х годов борьба за «суверенитет», т.е. изменение национально-государственной  структуры СССР, стало одной из форм политической борьбы различных  элит в советском обществе. Элиты  союзных республик провоцировали  борьбу за «суверенитет», чтобы понизить политический вес союзного Центра. В ответ Центр поощрял «суверенные» претензии автономных республик, добиваясь  понижения статуса элиты самих  союзных республик, прежде всего  России.

     Используя сложившуюся благоприятную ситуацию, 30 августа 1990 г. Татарстан в одностороннем  порядке принял свою Декларацию о  государственном суверенитете и  объявил о своем превращении  в ТССР без приставки «А» (автономная). Руководство Татарстана рассчитывало, минуя российский уровень, договориться о своем новом статусе союзной республики с союзным Центром. Такая стратегия объясняет поведение татарстанской элиты, которая вступила в довольно жесткое противостояние с нарождающейся российской элитой во главе с Б.Ельциным. Летом 1991 г. Татарстан отказался принимать участие в выборах Президента России (в них участвовало лишь чуть более 1/3 населения) и провел собственные президентские выборы. В августе 1991 г. новоиспеченный президент Татарстана – М.Шаймиев поддержал «путчистов», которые представляли именно союзный Центр и противостояли республикам.

     С распадом СССР в конце 1991 года политическая ситуация резко меняется: союзный  Центр, к которому апеллировал Татарстан, исчезает, а его место занимает бывшее российское руководство. Татарстан  теряет союзника в политической борьбе и остается один на один с российским Центром. В 1992-1993 годах отношения  между ними продолжают ухудшаться. Татарские руководители провозглашают  «отдельный путь» экономических  преобразований, пытаясь дистанцироваться от экономических реформ российского  Центра, которые все больше становятся непопулярными. В Татарстане создается  негативный образ России, где, в отличие  от Татарстана, все плохо, нет стабильности, нет перспектив (при этом, правда, сама экономика республики испытывала примерно те же трудности).

     Пытаясь использовать возникшую правовую и  идеологическую неразбериху, а также  быстро нараставшие политические противоречия внутри российской элиты, Татарстан  по-прежнему активно эксплуатирует  идею своего «государственного суверенитета». Однако ее содержание претерпевает некоторое  изменение. Если раньше Татарстан пытался  превратиться в союзную республику в рамках СССР, то теперь руководство  Республики предложило сделать Российскую федерацию неким подобием СССР, в  котором национальные республики стали  бы союзными.

     В марте 1992 г. в Татарстане был проведен референдум о государственном статусе  республики, а в ноябре-декабре  того же года Республика приняла свою конституцию, в которой был установлен приоритет над другими законами, в том числе Конституцией России. В марте 1993 г. М.Шаймиев отказался  подписать российский федеративный договор. Правда, радикальные призывы  части татарстанской элиты придать  Татарстану совершенно независимый  статус наподобие статуса стран  СНГ – со своими вооруженными силами, своей денежной системой, своим гражданством – не были поддержаны татарстанским  руководством.

     В событиях октября 1993 г. в Москве М.Шаймиев  занимает нейтральную позицию. Татарстанский  президент выступает резко против нового проекта российской Конституции, отмечая ее несоответствие с положениями  Конституции Республики Татарстан. В конце 1993 г. Татарстан отказывается принимать участие в выборах  российских представительных органов  – Совета Федерации и Государственной  Думы, а также в утверждении  новой Конституции Российской Федерации (лишь 14% населения приняло участие  в голосовании).

     Тем не менее, именно зимой 1993-1994 годов в  отношениях между Татарстаном и  российским Центром происходят кардинальные изменения. Это было связано в  первую очередь с тем, что существенно  меняется политическая ситуация: в  России возникает более или менее  понятное и оформленное правовое пространство, прекращается на время  противостояние внутри российской политической элиты, новые политические институты  России становятся совершенно легитимными. В этой ситуации Татарстан и российский Центр достигают компромиссного соглашения о прекращении противостояния.

     15 февраля 1994 г. подписывается Договор  о разграничении полномочий между  Российской Федерацией и Республикой  Татарстан. В этом Договоре  Татарстан назван «суверенным  государством – субъектом международного  права», хотя одновременно говорится  об объединении с Россией с  «взаимным делегированием» полномочий. Татарстан из своей внешней  риторики убрал требования «суверенитета»  и превратился вроде бы в  обычный «субъект Федерации». В  конце 1995 г. руководители Татарстана вошли в состав Совета Федерации, и татарстанский представитель В.Лихачев даже занял должность заместителя Председателя Совета Федерации.

     Перемирие плавно превращается в крепкую дружбу. Сложилась парадоксальная ситуация: вчерашний «сепаратист» М.Шаймиев  становится одним из наиболее лояльных к Кремлю руководителей. Это объясняется, в частности, тем, что между Россией  и Татарстаном заключается целый  ряд двусторонних соглашений, в которых  татарстанское руководство фактически получает полную свободу действий внутри своей республики, а также беспрецедентные  экономические льготы во взаимоотношениях с Центром (в вопросах перечисления федеральных налогов, управления собственностью и т.д.). Тогда же М.Шаймиев публично поддерживает правительство В.Черномырдина, участвует в выборах в Государственную  думу и обеспечивает победу правительственного списка «Наш дом – Россия» (хотя сам войти в список отказывается). М.Шаймиев даже выступает за такие  радикальные шаги в экономической  реформе, как признание частной  собственности на землю и разрешение купли-продажи земли (Земельный кодекс РТ), а также за более энергичную приватизацию (Закон о приватизации госимущества).

     В 1998 г. новым премьером Татарстана был избран бывший министр финансов – 41-летний Ф.Минниханов, лидер «команды молодых экономистов» с довольно обширной программой преобразований.

     Итак, в результате заключенных соглашений напряженность во взаимоотношениях между Татарстаном и Центром  была снята. Однако по сути дела проблема не была решена, а только заморожена. Подписанный Договор фактически был неформальным соглашением между  татарстанским руководством и той  частью правящей российской элиты, во главе которой стоял Б.Ельцин. Правовые противоречия между законами России и Татарстана не были сняты. Попытки со стороны России (части  депутатов-«государственников», а также  Минюста РФ) инициировать вопросы  о нарушении Татарстаном российских законов и о несправедливом экономическом  положении республики ни к чему не привели. Кремль дорожил лояльностью  М.Шаймиева больше, чем чистотой правовых норм. Кстати, то, что соглашение Кремля и Татарстана было не столько правовым, сколько политическим и даже неформально-личностным, подтверждает и политика Кремля в  отношении Чечни, требования которой  не слишком сильно отличались от позиции  Татарстана. М.Шаймиев даже пытался  выступать в роли посредника между  Центром и Чечней, предлагая воспользоваться  «татарстанской моделью суверенитета». Однако модель оказалась неработающей, поскольку в ее основе лежали не юридические нормы, а политические и неформальные связи.

     Между тем, М.Шаймиев продолжает выступать  за реформирование Российской Федерации  на манер бывшего СССР. Он считает, что федерация должна быть договорно-конституционной или в крайнем случае – конституционно-договорной, но только в последнем случае формула должна вырабатываться при участии республик; предлагает в рамках России ввести процедуры принятия решений не простым большинством, а большинством народов; выступает за асимметричную федерацию; он делает решительное заявление, что «...Татарстан не позволит в одностороннем порядке менять свой статус, мы не на йоту не отступим от того, что записано в Договоре...». Именно в контексте этих идей понятно, в частности, ревнивое отношение татарстанского руководства к идее Союза России и Белорусии. Татарстан не желает вновь получить статус «несоюзной республики» и настаивает на том, чтобы статус Татарстана был равен в будущем Союзе статусу Белорусии.

     По-прежнему у населения сохраняется отрицательный  образ России: в феврале – марте 1997 г. на вопрос «как Вы оцениваете политическую ситуацию в России» негативные оценки высказали 82,6% татар и 87,3% русских, а  на вопрос «как Вы оцениваете политическую ситуацию в Татарстане» негативные оценки высказали лишь 22,8% татар и 34,2% русских.

     В Татарстане продолжается законодательная  деятельность, направленная на укрепление суверенитета. 10 февраля 1998 г. на обсуждение татарстанского парламента первый раз  был вынесен Закон о гражданстве  РТ. Тогда он не был принят депутатами, была создана комиссия по его доработке. В первом чтении Закон о гражданстве  был принят 15 апреля. В итоге более  жесткий вариант, в котором татарстанское  гражданство противопоставлялось  российскому, теперь был заменен на более мягкий, где были найдены формулировки двойственного толкования. Из проекта закона были исключены все те пункты, которые прямо противоречили российскому законодательству: например, была исключена статья о том, что прекращение российского гражданства не влечет за собой прекращения татарстанского гражданства, но осталось положение о возможности приобретения татарстанского гражданства лицами, не являющимися российскими гражданами.

     В 1999 г. наступил новый этап во взаимоотношениях Татарстана и Центра. Это связано  с грядущими российскими выборами в Государственную Думу и выборами президента России. Понимание того, что неформально-личностные обязательства  с Б.Ельциным ничего не означают для  нового президента России, предопределяют все дальнейшие шаги М.Шаймиева. Именно этим объясняется политический союз М.Шаймиева с наиболее популярными претендентами на должность российского президента – Е.Примаковым и Ю.Лужковым. Вхождение М.Шаймиева в блок Примакова-Лужкова-Яковлева «Отечество – Вся Россия» означает, что М.Шаймиев взамен своей политической поддержки и заранее заявленной лояльности пытается получить сохранение уже имеющегося статуса Татарстана. Любопытно, что этот политический союз имеет экономическое содержание: в марте 1998 г. было заключено соглашение между Ю.Лужковым, М.Шаймиевым и руководителями трех нефтяных компаний о передаче в собственность «ЛУКОЙЛа» и «Татнефти» по 13% Центральной топливной компании (принадлежит Москве).