Динамика правового статуса субъектов РФ

     В результате в очередное послание, прозвучавшее 12 ноября 2009 года, Медведев вновь включил раздел о политических реформах. Многие полагали, что глава государства предложит что-то вроде программы демократизации политической системы, однако эти ожидания сбылись лишь в минимальной степени. Заявив, что «многопартийная система в Российской Федерации в целом сложилась», президент предложил еще больше унифицировать политическую жизнь регионов. Первой в ряду соответствующих мер упоминалась стандартизация численности региональных парламентов, согласующая ее с численностью населения регионов. Исходя из принятого в 2010 году закона в восьми регионах численность депутатов предстоит сократить (от двух мандатов в Кабардино-Балкарии до двадцати пяти мандатов в Хакасии), а в одиннадцати субъектах, напротив, увеличить (от одного мандата в Тюменской области до десяти мандатов в Пензенской области и Москве). Далее всем партиям, представленным в региональных парламентах, предлагалось гарантировать право формировать собственные фракции. Партии, не представленные в Государственной Думе, но имеющие фракции в законодательных собраниях субъектов, предлагалось освободить от сбора подписей для участия в региональных выборах. Кроме того, президент предложил принять региональные законы о гарантиях равного освещения в СМИ деятельности партий, представленных в региональных легислатурах, а в уставы и конституции субъектов включить статьи о ежегодном отчете руководителей исполнительной власти перед местным парламентом. Причем, разумеется, никакой ответственности по итогам подобного отчета для главы исполнительной власти региона не вводится, а отправить его в отставку законодатели по-прежнему не могут.

     Предложения президента вызвали разочарование  общественности и экспертного сообщества. Наиболее неоднозначные оценки получило предложение «выработать единое мнение о необходимости перехода к выборам в представительные органы власти всех уровней исключительно  по партийным спискам», означавшее тотальное внедрение пропорциональной системы. Как не раз отмечалось, реально  на региональных и местных выборах  преимущественно конкурируют не партии, а местные элитные группы. В условиях роста протестных настроений и искусственного сокращения политического  поля голосование за любую, даже слабую и малоизвестную, альтернативу обретает для избирателя символическое значение демонстрации недовольства. Начиная  с осени 2008 года расширение применения пропорциональной системы на местных  выборах повлекло за собой прирост  числа голосов, отдаваемых за иные, помимо «Единой России», партии в  городах и районах, где имелись  независимые от местной власти партийные  структуры. В результате во многих крупных  городах, где политическая самостоятельность  общественных структур более выражена, процесс внедрения партсписков  был временно приостановлен.

     В результате мажоритарная система, выгодная для «партии власти», сохранилась  на муниципальных выборах в таких  городах, как Екатеринбург, Челябинск, Архангельск, Иркутск, Курган, Липецк. При этом продолжился процесс внедрения партийных списков там, где на практике отделений политических партий как бы и нет: в муниципальных районах, в том числе и сельских, а также в городских и сельских поселениях. Как показывает накопленный опыт применения пропорциональной системы, в тех местах, где нет реальных партийных организаций, местные элиты берут под свой контроль все формально зарегистрированные на данной территории политические партии. С этой целью от всех «партий» обеспечивается выдвижение кандидатов, являющихся ставленниками доминирующей элитной группы, которая таким образом фактически приватизирует муниципальное образование.

     Муниципалитеты  и президент Медведев

     30 ноября 2010 года Медведев огласил  очередное послание Федеральному  собранию. В нем президент вновь  предложил распространить пропорциональную  или смешанную избирательную  систему на избрание представительных  органов местного самоуправления. Идея была конкретизирована: теперь  речь шла о городских округах  и муниципальных районах с  численностью депутатов не менее  20 человек. По мнению Медведева,  которое, впрочем, не разделяется  ведущими российскими экспертами  по выборам, это «будет способствовать  укреплению доверия к партийной  системе и повышению ответственности  партий перед избирателями». В  целом, хотя навязывание муниципалитетам  пропорциональной системы вызывает  большие вопросы и сомнения, в  качестве позитивного фактора  можно отметить прекращение в  настоящее время разговоров о  принудительном применении партийных  списков в сельских и городских поселениях. (В июле 2011 года Конституционный суд России признал неконституционным введение полностью пропорциональной системы в малочисленных сельских поселениях.) При этом президентская инициатива обходила стороной крупнейшие города страны, где партийная составляющая наиболее выражена: Москву и Санкт-Петербург, которые имеют статус субъектов федерации и специфическую систему местного самоуправления с очень слабыми полномочиями. Соответствующий закон был принят в начале 2011 года.

     Необходимо  отметить, что президентство Медведева  сопровождалось прогрессирующим свертыванием прямого избрания глав муниципальных  образований населением. К середине 2011 года прямые выборы мэров были отменены в 46 административных центрах субъектов  федерации из 79. (В четырех регионах, среди которых Москва, Санкт-Петербург, Московская и Ленинградская области, муниципалитетов-центров просто нет.) Симптоматично, что с особым рвением  выборы мэров упраздняют те новые  губернаторы, которые сами на прямых выборах никогда не побеждали. Наиболее конфликтными стали попытки отменить процедуры прямого волеизъявления в городах Свердловской области  и Ханты-Мансийского автономного  округа. Протесты общественности эта  мера вызвала в Перми и Челябинске, а воспрепятствовать отмене выборов  удалось в Дзержинске, Сургуте  и – временно – в Екатеринбурге. В 2009–2010 годах перечень городов, в которых отменены прямые выборы мэров, пополнили Нижний Новгород, Смоленск, Мурманск, Благовещенск, Элиста, Владимир, Курган, Ставрополь. В тот же период участились попытки силового решения конфликтов между регионами и муниципалитетами через принудительное (в том числе и посредством возбуждения уголовных дел) отстранение от власти муниципальных руководителей.

     В регионах последовательно проводится курс на уменьшение числа муниципальных  образований. В 2010 году был принят законопроект, допускающий совмещение администрацией муниципального района функций администрации  районного центра. Одновременно расширяется  практика формирования районных советов  через косвенные выборы, когда  депутаты из поселений делегируют представителей в районный совет. Еще более ослабило положение глав муниципальных образований  внесение изменений в закон «Об  общих принципах организации  местного самоуправления», предполагающих право местного совета отправить  главу муниципального образования  в отставку по инициативе либо не менее  трети депутатов, либо губернатора. Рассмотрение такой инициативы, согласно закону, осуществляется в течение  одного месяца с момента внесения. Чтобы уволить главу, надо набрать  не менее двух третей от установленной  численности депутатов. При этом если за муниципалитетом закреплены отдельные государственные полномочия, переданные федеральными и региональными  законами, то решение об отставке может  быть принято только при согласии главы региона. Сказанное означает, что согласие губернатора требуется  почти во всех случаях увольнения мэра депутатами.

     Новый порядок усугубил неэффективность  низовой власти. После его внедрения  в тех регионах, где наблюдался переизбыток губернаторского контроля над органами местного самоуправления, его стало еще больше, а под  аккомпанемент разговоров об укреплении депутатских полномочий на самом  деле усиливали губернаторов. Там  же, где элитам присуща раздробленность, оформляемая в текучие тактические  коалиции групп влияния, усугубился хаос, поскольку возрос соблазн взаимного  шантажа. Подобные конфликты, чреватые полным параличом местной власти, в минувшие два года наблюдались  в Туле, Смоленске, Барнауле. По-видимому, инициаторы проекта просто переоценили качество выстроенной в стране партийно-административной системы и ее однородность, принимая видимость партийного единодушия за его фактическое наличие.

     Несомненным конфузом обернулось обещание Медведева  расширить участие в местных  выборах общественных организаций: вместо этого в феврале 2009 года был  принят закон, лишающий их права выдвигать  кандидатов на местных выборах, проводимых по пропорциональной системе. (Как это  ни странно, но такое право – только для муниципальных выборов –  до недавнего времени законом  предусматривалось.) Взамен была предложена ничего не гарантирующая возможность  заключения договора между политической партией и непартийным общественным объединением о включении в партийный  список до 15% общественников. Как показали последующие кампании, эта норма  так и не начала работать.

     В силу дополняющих друг друга внешних  и внутренних причин выборы 4 декабря 2011 года сложились для партии власти неудачно. Даже в ситуации многочисленных нарушений полученные «Единой Россией» 49,32% голосов означают откат от показателей 2007 года на 14,98%, что выразилось в  получении партией 238 думских мандатов вместо прежних 315. Этот провал подтолкнул федеральный центр к началу работы над новым пакетом законодательных новаций, касающихся управления регионами и их роли в избирательном процессе. Намечаемые преобразования сначала в пунктирном виде были обозначены в ходе «горячей линии» премьер-министра, а затем в послании Федеральному собранию, с которым выступил уходящий президент. Очевидно, что такая реакция является вынужденной; ее смысл в том, чтобы сгладить неприятные для власти последствия прошедших выборов и предложить новые механизмы, позволяющие Кремлю и Белому дому сохранять контроль над составом представительных органов в условиях очевидного снижения популярности «Единой России». Обнародование этих инициатив именно на фоне массовых протестов, вызванных электоральными нарушениями, задумывалось с тем, чтобы заглушить общественное недовольство, в очередной раз пообещав гражданам «перемены». Новые шаги власти, несомненно, были вызваны не митингами, а итогами выборов: митинги лишь ускорили процесс представления этих инициатив широкой публике.

     Центральное место в комплексе предлагаемых мероприятий занимают попытки упрочить связь между руководителями регионов и населением. Так, Путин публично объявил, что теперь одобренные президентом  кандидатуры, претендующие на губернаторскую должность, будут выноситься на всеобщее голосование жителей региона. Эта  идея получила дальнейшее развитие в  законопроекте об избрании губернаторов, внесенном в январе 2012 года в Государственную  Думу от лица президента. Схема, вероятно, еще будет модифицироваться, но уже  сейчас понятно, что до абсолютно  свободных выборов еще очень  далеко. (Особое беспокойство вызывает наличие в проекте процедуры  так называемых «консультаций с  партиями» в ходе выдвижения кандидатов.) Далее, предполагается ввести более  либеральные правила регистрации партии, дав возможность большему числу общественных групп получить легальный статус. Однако одновременно на выборах депутатов Государственной Думы предложено внедрить довольно экзотическую «биноминальную» систему (это формально пропорциональная система в 225 двухмандатных округах), которая фактически позволит партии, занимающей во всех регионах первое или второе место (даже при 30–35% электоральной поддержки), иметь в нижней палате Федерального собрания не менее половины мест. В итоге формально укрепится связь депутатов с регионами, но при этом будет создан электоральный механизм, позволяющий искусственно завышать представительство «партии власти». Специалисты уже отмечают, что данная новация едва ли будет позитивно воспринята обществом; более того, она может усугубить ощущение несправедливого устройства действующей в стране модели парламентского представительства. Кроме того, по-прежнему не ясно и то, как при этом будет выглядеть механизм формирования Совета Федерации.

     В целом предлагаемые федеральной  властью меры по восстановлению доверия  к себе пока остаются половинчатыми  и временными, неся потенциал новых  конфликтов и разочарований. Это  отнюдь не начало децентрализации, но всего лишь попытка заретушировать продолжающуюся централизацию. 
 

     Совет Федерации

     Совет Федерации является одним из самых  неустойчивых властных институтов в  России. За время существования принципы его формирования менялись неоднократно. Не менялся только принцип равного  представительства субъектов федерации (по два представителя).

     На  первом этапе Совет Федерации был создан в соответствии с переходными положениями конституции в тот самый день, когда население голосовало на референдуме по проекту этой конституции. 12 декабря 1993 г. Совет Федерации сформировался путем всенародного голосования (в этот день в России прошли первые парламентские выборы постсоветского периода). Каждый субъект федерации представлял собой двухмандатный округ: два кандидата, набравших наибольшее число голосов, становились членами Совета Федерации. 
В этот период значительную часть членов Совета Федерации (но не большинство) составили руководители региональной исполнительной власти. Представители региональных властных структур разного статуса и уровня заняли большинство мест в верхней палате.

     На  втором этапе Совет Федерации был сформирован в начале 1996 г. в полном соответствии с Конституцией 1993 г. (федеральный закон был прият в декабре 1995 г.). Закон определил, что каждую из ветвей власти в Совете Федерации представляет по должности руководитель, т.е. глава исполнительной власти (губернатор) и глава (спикер) законодательного собрания. В случае смены губернатора или спикера он автоматически утрачивал полномочия члена Совета Федерации, которые переходили к его преемнику. Однако сама конституция делает возможной корректировку способа формирования верхней палаты.

     В этой связи возможным оказался третий этап реформы Совета Федерации (2001—2002 гг.), в результате которой способ формирования верхней палаты существенно изменился (федеральный закон был принят в августе 2000 г.). По закону 2000 г. членами Совета Федерации в полном соответствии с текстом Конституции становятся представители, определенные органами исполнительной и законодательной власти субъекта федерации соответственно. Ротация Совета Федерации была постепенной и завершилась в начале 2002 г. (к 1 января 
2001 г. по закону истекли полномочия всех членов Совета Федерации, являвшихся таковыми по должности).