С О Д Е Р Ж А Н И Е

Введение              3

1. Общие вопросы статуса Счетной палаты              6

1.1. Счетная палата РФ как орган государственного финансового контроля: история и современность              6

1.2. Нормативно-правовая база регулирования статуса и деятельности Счетной палаты              20

Лимская декларация руководящих принципов контроля. Принята IX Конгрессом Международной организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ) в г.Лиме (Республика Перу) в 1977  году//СПС «КонсультантПлюс».               23

1.3. Задачи и принципы осуществления контроля              25

2. Особенности правового регулирования состава и деятельности               31

Счетной палаты              31

2.1. Состав и структура Счетной палаты              31

2.2. Порядок деятельности Счетной платы              36

2.3. Проблемы статуса Счетной палаты и перспективы              45

совершенствования правового регулирования ее положения               45

в системе государственных органов              45

Заключение              56

Список источников:              60

Введение

              Финансовое право охватывает своим предметом область общественных отношений, которая связана с процессом формирования, распределения и использования централизованных и децентрализованных денежных фондов государственных и муниципальных образований. Механизм аккумуляции финансовых ресурсов наряду с организацией данного процесса не может обойтись без действенного и эффективного института финансового контроля.

              В свете происходящих в нашей стране перемен, как административных, так и правовых, можно с определенной уверенностью утверждать, что предпосылки успешной реализации всех задач, стоящих перед государством, коренятся, прежде всего, в эффективной системе финансового контроля.

              Данное обстоятельство требует четкого правового регулирования института финансового контроля.

Следует подчеркнуть, что институт государственного финансового контроля в России имеет более чем 350-летнюю историю. Государственное значение этому событию было придано Президентом РФ, который 14 февраля 2006 года вынес распоряжение № 65-РП «О праздновании 350-летия установления государственного финансового контроля в России»[1].

              Все это свидетельствует об актуальности анализа финансового контроля и необходимости исследования правового статуса контрольно-счетных органов РФ, прежде всего, Счетной палаты РФ.

              Счетная палата уже более 15 лет успешно осуществляет государственный финансовый контроль в России. На протяжении всего этого времени не утихают споры о правовом статусе данного контрольного органа, его месте и роли среди других органов государственного финансового контроля, его полномочиях и реальных возможностях. Между тем статистические данные о работе Счетной палаты РФ весьма впечатляют.

Интерес общества к деятельности Счетной палаты РФ растет год от года, и четкое понимание всего порядка проведения контрольных мероприятий Счетной палатой РФ поможет, в свою очередь, повысить контроль и за ее деятельностью. Одно дело просто знать, что Счетная палата РФ выявила определенное количество нарушений, и совсем другое – четко понимать и представлять, какие конкретные контрольные мероприятия привели к этому.

Таким образом, сегодня важно понять и проанализировать статус и полномочия Счетной палаты РФ.

Вышеизложенные положения свидетельствуют об актуальности данного исследования.

Объект исследования – общественные отношения, связанные с основными аспектами правового регулирования статуса и деятельности Счетной палаты РФ.

Предмет исследования – нормы законодательства и положения теории права.

              Цель исследования – проанализировать основные аспекты правового статуса и деятельности Счетной палаты РФ, рассмотреть пути совершенствования законодательства в исследуемой сфере общественных отношений.

Задачи работы:

- рассмотреть историю развития и современность Счетной палаты как органа государственного финансового контроля;

- исследовать нормативно-правовую базу регулирования статуса и деятельности Счетной палаты РФ;

- изучить задачи и принципы осуществления финансового контроля Счетной палатой РФ;

- проанализировать состав и структуру Счетной палаты РФ;

- исследовать порядок деятельности Счетной палаты РФ;

- рассмотреть проблем статуса Счетной палаты РФ и перспективы совершенствования правового регулирования ее положения в системе государственных органов.

Методологическую основу исследования составила диалектическая теория познания и основанные на ней методы исследования, позволившие исследовать проблему комплексно. Использованы такие принципы исследования, как научная обоснованность, социальный подход и приоритет общечеловеческих ценностей. Автором также используются сравнительно-правовой, социологический и статистический методы, комплексный анализ.

Раскрытию темы способствовало изучение действующих правовых документов, в первую очередь Конституции РФ и Федерального закона РФ «О Счетной палате Российской Федерации», иных нормативно-правовых актов.

Базой исследования послужили работы авторов по вопросам регулирования статуса и деятельности Счетной палаты РФ.

Структура и объем работы обусловлены логикой и результатами исследования.

Работа состоит из введения, двух глав, заключения и списка использованных источников.

1. Общие вопросы статуса Счетной палаты

1.1. Счетная палата РФ как орган государственного финансового контроля: история и современность

              Становление и развитие России как федеративного государства выявило наличие серьезных организационных проблем бюджетной системы Российской Федерации, подавляющая часть которых связана с необходимостью укрепления системы государственного бюджетного контроля и организации ее всестороннего законодательного регулирования. Изменение принципов государственного управления в начале 1990-х годов настоятельно потребовало изменения системы финансового контроля, что являлось началом современного периода его развития в России[2].

              Новые условия, определявшие основу формирования современной системы государственного финансового контроля, характеризовались рядом основополагающих особенностей, связанных с изменениями политико-экономической системы государства, что нашло отражение в Конституции РФ[3].

              Во-первых, переустройство политической системы общества на основе принципа разделения властей с соответствующим разграничением компетенции законодательных и исполнительных органов власти позволило наряду с внутренним финансовым контролем, осуществляемым органами, образованными исполнительной властью, организовать внешний государственный финансовый контроль, независимый от исполнительной власти.

              Во-вторых, построение на принципе бюджетного федерализма таких взаимоотношений между центральными органами власти российской Федерации, субъектами Федерации и муниципальными образованиями с соответствующим разделением финансовых, материальных ресурсов и компетенции в области финансового контроля позволило законодательной власти образовывать органы государственного финансового контроля на всех уровнях бюджетной системы.

              В-третьих, переход от административно-командной экономики к рыночным условиям хозяйствования, коренное преобразование отношений собственности потребовали предоставления соответствующих полномочий органам государственного финансового контроля, расширения сферы их деятельности и сохранения к ним позитивного отношения общества[4].

              В период становления новой системы хозяйствования в государстве главенствующая роль в системе финансового контроля принадлежала внутреннему финансовому контролю, осуществляемому Министерством финансов РФ и его территориальными подразделениями. При этом финансовая деятельность исполнительных органов государственной власти практически не контролировалась. Кроме того, переходный период государственного развития потребовал решения вопросов рационального использования бюджетных средств, а также соблюдения всеми субъектами финансовой деятельности требований нормативных правовых актов. Необходимость укрепления финансового контроля была определена Президентом РФ в Послании Федеральному Собранию Российской Федерации 2Россия на рубеже эпох» и в Послании Правительству РФ «О бюджетной политике в 1999 году».

              В условиях федеративного устройства страны сформировались и новые органы государственного финансового контроля, ключевая роль в организации которых отводится законодательным (представительным) органам власти.

В Конституции РФ системе государственного и муниципального финансового контроля посвящено немного положений. Однако имеющиеся конституционные положения позволяют сделать анализ соотношения полномочий органов внешнего и внутреннего финансового контроля.

В соответствии с ч.5 ст.101 Конституции РФ для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату Российской Федерации, состав и порядок деятельности которой определяется федеральным законом. Тем самым провозглашается создание специального органа государственной власти, предназначением которого является осуществление государственного внешнего финансового контроля.

Анализ положений Конституции РФ позволяет рассматривать Счетную палату в качестве независимого государственного органа с особым статусом[5], то есть органа, непосредственного не входящего ни в одну из трех властей, созданного и действующего в соответствии с Конституцией РФ и федеральным законом, прямо предусмотренного ст.101 Конституции РФ.

Следует согласиться с тем, что в демократическом обществе, где единственным источником государственной власти является народ, существование счетных палат нацелено не только на контроль за финансовой деятельностью исполнительной власти. Оно в большей мере подчинено потребности всего общества в контроле за финансовой деятельностью государства, эффективностью управления вверенными государству общественными финансами. Организуемый таким образом счетными палатами финансовый контроль, оставаясь государственным, становится вместе с тем и контролем общественным (народным) в высшем смысле этого слова и приобретает общественный авторитет. Таким образом, Счетная палата контролирует государственную власть от имени и в интересах общества. Этим и определяется порядок ее формирования, организация работы и основные принципы, на которых строится ее деятельность[6].

Как свидетельствует история, после революции 1917 года государственный финансовый контроль осуществлялся, в основном, на уровне Министерств. Только в 50-х годах ХХ века, когда после XX съезда КПСС в стране началась перестройка управлением экономикой, министерства по контролю ликвидировались. Новой организационной формой управления промышленностью и строительством стали Советы народного хозяйства в экономических административных районах (Совнархозы). В непосредственное подчинение Советов народного хозяйства были переданы все предприятия и организации, находившиеся в ведении упраздненных министерств, а также ряд других предприятий и организаций. Местная промышленность стала подчиняться непосредственно местным Советам депутатов трудящихся. Советы народного хозяйства несли ответственность за всю хозяйственную и финансовую деятельность предприятий.

Сосредоточение непосредственного руководства промышленностью и строительством в экономических административных районах сделали необходимым перенесение туда и центра тяжести контрольной работы. В августе 1957 году Президиум Верховного Совета СССР, в связи с новыми условиями, возникшими в результате расширения прав союзных республик и местных советских, хозяйственных органов, перестройки управления промышленностью и строительством, а также в целях усиления проверки исполнения решений правительства, образовал Комиссию советского контроля Совета Министров СССР[7]. При этом союзно-республиканское министерство государственного контроля СССР было упразднено.

На Комиссию советского контроля возлагалась проверка от имени правительства фактического исполнения его решений по важнейшим вопросам народного хозяйства, изучение структуры и вопросов работы государственного аппарата, контроль за проведением строжайшего режима экономии, за правильным и целесообразным расходованием денежных средств и материальных ценностей. Органы советского контроля должны были способствовать преодолению возможных проявлений ведомственных и местнических тенденций, идущих вразрез с общегосударственными интересами, и вести активную борьбу с бюрократизмом и волокитой.

В связи с новыми народнохозяйственными задачами и необходимостью усиления проверки исполнения решений правительства сверху донизу, а также в целях укрепления государственной дисциплины 22 июля 1961 года Комиссия советского контроля Совета Министров СССР была преобразована в союзно-республиканский орган СССР – Комиссию государственного контроля Совета Министров СССР (Госконтроль СССР)[8].

На этом преобразования системы госконтроля не закончились. 27 ноября 1962 года совместным постановлением ЦК КПСС, Президиума Верховного Совета СССР и Совета Министров СССР был образован общесоюзный Комитет партийно-государственного контроля ЦК КПСС и Совета Министров СССР и соответствующие органы на местах. Система, порядок формирования и задачи вновь созданного Комитета стали определяться Положением о Комитете и соответствующих органах на местах, утвержденным постановлением ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 20 декабря 1962 года, а также Положением о группах и постах содействия комитетам партийно-государственного контроля, утвержденным общесоюзным Комитетом партийно-государственного контроля 30 июня 1964 года.

Председатель общесоюзного Комитета партийно-государственного контроля назначался указом Президиума Верховного Совета СССР.

К 1965 году система управления была вновь реформирована. В свою очередь это потребовало реформирования органов государственного контроля.

Исходя из новых условий и задач, в декабре 1965 года было принято решение о преобразовании органов партийно-государственного контроля в органы народного контроля, массовым звеном которых становились группы и посты народного контроля. Система органов народного контроля стала определяться Законом «Об органах народного контроля в СССР» от 9 декабря 1965 года[9] и принятым на его основе Положением об органах народного контроля в СССР[10], а также законами об органах народного контроля союзных и автономных республик. Система органов народного контроля стала включать в себя Комитет народного контроля СССР, комитеты народного контроля союзных республик (при этом функции Комитета народного контроля РСФСР были возложены на Комитет народного контроля СССР), комитеты народного контроля автономных республик, краев, областей, автономных областей, округов, городских и районных комитетов народного контроля, а также группы и посты народного контроля при сельских и поселковых Советах депутатов трудящихся, на предприятиях, в колхозах, учреждениях, организациях и воинских частях.

На органы народного контроля возлагался систематический контроль за выполнением государственных планов и заданий, выявление и использование резервов народного хозяйства, вопросы повышения эффективности общественного производства, контроль за экономным расходованием трудовых, материальных ресурсов и денежных средств, за внедрением в производство нового. Органы народного контроля обязаны были решительно выступать против нарушений государственной дисциплины, проявлений местничества, ведомственного подхода к делу, бесхозяйственности и расточительства, любых попыток обмана государства, посягательств на государственную собственность. Они были призваны также строго пресекать проявления бюрократизма и волокиты, добиваться совершенствования работы государственного аппарата и его удешевления, внедрения научной организации труда и управления, четкой постановки ведомственного контроля.

Советские, хозяйственные, кооперативные и общественные организации, должностные лица обязаны были оказывать всяческое содействие органам народного контроля, создавать необходимые условия для выполнения возложенных на них обязанностей.

7 октября 1977 года Верховный Совет СССР на своей внеочередной седьмой сессии девятого созыва принял новую Конституцию СССР[11]. В Основном Законе стране предусматривалось усиление народного контроля, были определены основные направления его деятельности, порядок образования и подотчетности.

В соответствии с новой Конституцией вторая сессия Верховного Совета СССР десятого созыва 30 ноября 1979 года приняла Закон СССР «О народном контроле в СССР»[12]. В Законе было установлено, что органы народного контроля образовываются по территориальному и производственному признакам. Организационно-политической основой образования органов народного контроля по территориальному признаку являлось национально-государственное и административно-территориальное устройство СССР, союзных и автономных республик.

В соответствии с национально-государственным устройством страны органы народного контроля были представлены Комитетом народного контроля СССР, комитетами народного контроля союзных республик, комитетами народного контроля автономных республик, автономных областей и автономных округов и т.д. В наиболее крупных административно-территориальных единицах – краях, областях, городах, сельских и городских районах образовывались комитеты народного контроля со штатными государственными служащими.

Комитет народного контроля СССР, комитеты народного контроля союзных и автономных республик осуществляли свою деятельность под руководством соответствующих Верховных Советов, их Президиумов и Советов Министров. Председатели Комитета народного контроля СССР, комитетов народного контроля союзных и автономных республик включались соответствующими Верховными Советами в состав своих правительств. Комитеты народного контроля не реже одного раза за период полномочий (пять лет) представляли отчет о своей деятельности соответствующим Верховным Советам и систематически докладывали о ней их Президиумам.

С другой стороны работа Комитета народного контроля СССР, комитетов народного контроля союзных и автономных республик по осуществлению контроля в сфере хозяйственного и социально-культурного строительства и в других сферах государственного управления направлялась соответствующими Советами Министров. Комитеты народного контроля обязаны были систематически докладывать о своей деятельности правительствам.

Комитет народного контроля союзной республики являлся союзно-республиканским органом союзной республики; он руководил работой нижестоящих органов народного контроля, находящихся на его территории, подчиняясь одновременно Комитету народного контроля СССР. Комитет народного контроля автономной республики, подчиняясь по вертикали Комитету народного контроля союзной республики, в состав которой входила автономная республика, в свою очередь руководила работой нижестоящих органов народного контроля. Краевые, областные комитеты народного контроля, комитеты народного контроля автономных областей и автономных округов были подотчетны образовавшим их Советам народных депутатов. Они работали под руководством Советов и вышестоящих комитетов народного контроля. Подчиняясь по вертикали вышестоящим комитетам, они в свою очередь руководили работой нижестоящих комитетов, групп и постов народного контроля и т.д.

Конституция СССР 1977 года впервые закрепила наличие системы органов народного контроля, внеся изменения в определение их места в государственном механизме. Все основные звенья народного контроля (кроме общественных органов на предприятиях, в учреждениях и организациях) образовывались Советами народных депутатов, то есть Конституция устанавливала единый порядок их образования.

Статья 3 закона о народном контроле в СССР определила следующие общие функции для всей системы народного контроля:

1. Контроль за выполнением государственных планов экономического и социального развития и плановых заданий.

2. Выявление резервов народного хозяйства, их эффективное использование, повышение эффективности общественного производства и качества работы, внедрение в производство достижений науки и техники, передового опыта, экономическое использование трудовых, материальных ресурсов и денежных средств, рациональное использование и улучшение охраны природных ресурсов.

3. Борьба с нарушениями государственной дисциплины, проявлениями местничества, ведомственного подхода к делу, с бесхозяйственностью и расточительством, волокитой и бюрократизмом, любыми попытками обмана государства, с посягательством на социалистическую собственность.

4. Совершенствование работы государственного аппарата, внедрение научной организации труда и управления, улучшение проверки исполнения принятых решений в органах государственного управления.

5. Контроль за соблюдением должностными лицами советских законов при рассмотрении предложений, жалоб, заявлений граждан, проверка состояния этой работы в министерствах, государственных комитетах, ведомствах, на предприятиях, в учреждениях, организациях, а также в колхозах, кооперативных и иных общественных организациях.

Закон о народном контроле СССР определил полномочия контрольных органов. Они получили право:

- давать соответствующим органам или должностным лицам обязательные для исполнения поручения о проведении ревизий финансово-хозяйственной деятельности предприятий, колхозов, учреждений, организаций, а также проведении производственно-технических экспертиз;

- давать указания должностным лицам об устранении вскрытых недостатков, а также проведении профилактических мероприятий по предупреждению аналогичных недостатков;

- привлекать к ответственности должностных лиц;

- вносить предложения и входить с представлениями в советские органы, ставить перед министерствами, ведомствами, администрацией трудовых коллективов вопросы, требующие их решения.

Начиная с 1985 года в стране активизировалась работа по введению новых форм управления, которая приобрела более интенсивный характер после принятия XXVII съездом КПСС (1986 г.) решения о начале в стране радикальной экономической реформы и перестройке управления народным хозяйством. В результате принятых мер по расширению самостоятельности предприятий появились первые положительные результаты.

Однако в 1989 году в результате одновременного наложения друг на друга политических, экономических и идеологических преобразований было потеряно управление и курс управляемых реформ был заменен на самоустранения государства от управления народным хозяйством с последовательной ликвидацией государственных структур, обеспечивающих координацию и функционирование народно-хозяйственного комплекса.

С 1990 года в промышленности начался спад производства. При этом принятые меры по переориентации промышленности в пользу социальной сферы оказались недостаточными для удовлетворения потребностей населения и обеспечения сбалансированности денежной массы и предлагаемых товаров.

В сложившейся обстановке деятельность органов народного контроля, ранее пронизывающая все сферы общества, уже не могла быть достаточно эффективной, она плохо корреспондировалась с теми правовыми и хозяйственными отношениями, которые утверждались в ходе продвижения к рынку. В конечном итоге к началу 1991 года система государственного контроля была дезориентирована и основательно разрушена.

С мая по декабрь 1991 года функционировала Контрольная палата, которая успела провести анализ исполнения Союзного бюджета и внебюджетных фондов за 9 месяцев 1991 года и ряд других проверок, ревизий, аналитических исследований и экспертиз. Были проверены деятельность Госбанка СССР по кассовому исполнению Союзного бюджета, деятельность объединений и предприятий авиационной промышленности и общего машиностроения по использованию парка транспортных самолетов, проверена эффективность использования средств, выделяемых из Союзного бюджета на оздоровление экологической обстановки в Приаралье, проведена экспертиза проекта Чрезвычайного союзного бюджета и Общесоюзного внебюджетного фонда стабилизации экономики на IV квартал 1991 года и т.д. В декабре 1991 года в процессе ликвидации органов государственного управления СССР Контрольная палата СССР была упразднена.

В качестве предшественника действующей Счетной палаты стал Контрольно-бюджетный комитет при Верховном Совете РФ, образованный на основании нормы п.3 ст.24 Закона РСФСР от 10 октября 1991 года № 1734-1 «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР»[13] Постановлением Верховного Совета РФ от 7 февраля 1992 года № 2299/1-1 (этим же Постановлением было утверждено Временное положение «О Контрольно-бюджетном комитете при Верховном Совете Российской Федерации»)[14].

После принятия 12 декабря 1993 гола Конституции РФ работа Контрольно-бюджетного комитета впредь до образования Федеральным Собранием РФ Счетной палаты организовывалась в соответствии с распоряжением Президента РФ от 26 января 1994 года № 39-рп «О Контрольно-бюджетном комитете»[15], в целях реализации которого Постановлением Правительства РФ от 28 февраля 1994 года № 177[16] Контрольно-бюджетный комитет был передан в ведение Государственной Думы и соответственно принят Государственной Думой в свое ведение (Постановление Государственной Думы от 20 апреля 1994 года № 95-1 ГД[17]). На период впредь до образования Счетной палаты за Контрольно-бюджетным комитетом сохранялись функции и полномочия, предусмотренные упомянутым выше Временным положением «О Контрольно-бюджетном комитете при Верховном Совете Российской Федерации», но в части, не противоречащей Конституции РФ.

В январе 1995 года был принят Федеральный закон РФ от 11.01.1995 года № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации»[18], который определил организационно-правовой статус Счетной палаты РФ.

Согласно ст.151 БК РФ[19] Счетная палата Российской Федерации является постоянно действующим органом государственного финансового контроля. В соответствии с Указом Президента РФ от 25 июля 1996 года № 1095 «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации»[20] государственный финансовый контроль включает в себя контроль за:

- исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;

- организацией денежного обращения;

- использованием кредитных ресурсов;

- состоянием государственного внутреннего и внешнего долга;

- состоянием государственных резервов;

- предоставлением финансовых и налоговых льгот и преимуществ.

Счетная палата подотчетна в своей деятельности Федеральному Собранию РФ. Порядок рассмотрения вопросов, связанных с взаимоотношениями Государственной Думы и Счетной палаты, осуществляемыми в соответствии с Конституцией Российской Федерации, комментируемым Федеральным законом и другими законами Российской Федерации, регулируется Регламентом Государственной Думы РФ.

Взаимоотношения Государственной Думы и Счетной палаты осуществляются в виде:

- направления поручений Счетной палате провести плановые или внеплановые контрольные мероприятия;

- направления обращений не менее одной пятой от общего числа депутатов Государственной Думы;

- направления запросов комитетов, комиссий и депутатов Государственной Думы;

- рассмотрения ежегодных отчетов о работе Счетной палаты;

- рассмотрения отчетов Счетной палаты по результатам проведенных проверок, заключений и аналитических материалов Счетной палаты, а также предложений Счетной палаты об устранении нарушений и отклонений в бюджетном процессе, о совершенствовании бюджетного законодательства и развитии бюджетно-финансовой системы Российской Федерации.

Ежегодные отчеты о работе Счетной палаты, отчеты Счетной палаты по результатам проведенных проверок, а также другие документы Счетной палаты, связанные с взаимоотношениями Государственной Думы и Счетной палаты, предварительно рассматриваются Комитетом Государственной Думы по бюджету и налогам. Комитет Государственной Думы по бюджету и налогам в случае вынесения указанных документов на рассмотрение Государственной Думы представляет по ним свои заключения.

Государственная Дума дает поручения Счетной палате провести контрольные мероприятия. Указанные поручения подлежат обязательному включению в планы и программы работы Счетной палаты. Поручения Государственной Думы Счетной палате оформляются соответствующими постановлениями Государственной Думы.

Заключения и аналитические материалы, представляемые Счетной палатой, а также отчеты Счетной палаты о результатах проверок, проведенных по иным основаниям, рассматриваются Государственной Думой по представлению Комитета Государственной Думы по бюджету и налогам.

Ежегодный отчет о работе Счетной палаты направляется в комитеты и комиссии для подготовки предложений и замечаний, а также для подготовки предложений по проекту постановления Государственной Думы об отчете о работе Счетной палаты в соответствующем году. 

Счетная палата отчитывается перед Государственной Думой и обнародует свои выводы. Счетная палата отчитывается перед Государственной Думой (Комитетом по бюджету и налогам) и Советом Федерации (Комиссией по взаимодействию со Счетной палатой Российской Федерации). Ежегодный отчет о работе Счетной палаты после утверждения Коллегией Счетной палаты направляется в Государственную Думу и в Совет Федерации. 

Итак, Счетная плата сегодня – это постоянно действующий орган государственного финансового контроля, образуемый Федеральным Собранием Российской Федерации и подотчетным ему. Счетная палата РФ была образована в соответствии с положениями Федерального закона РФ «О Счетной палате Российской Федерации». До этого контрольные финансовые функции выполнял Контрольно-бюджетный комитет при Верховном Совете РФ. До него в истории СССР также существовали специальные органы финансового контроля, осуществляющие свою деятельность на высшем государственном уровне.

1.2. Нормативно-правовая база регулирования статуса и деятельности Счетной палаты

              Счетная палата Российской Федерации является постоянно действующим органом государственного финансового контроля, образуемым Федеральным Собранием Российской Федерации и подотчетным ему.

              Создание Счетной палаты предусмотрено непосредственно Конституцией РФ – в норме ч.5 ее ст.101 прямо установлено, что Совет Федерации и Государственная Дума для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета образуют Счетную палату. Эта же норма предопределяет и издание Федерального закона РФ «О Счетной палате Российской Федерации», поскольку в ней говорится о том, что состав и порядок деятельности Счетной палаты определяются федеральным законом. При этом в Конституции РФ закреплены нормы, служащие основой для формирования состава Счетной палаты: согласно п.«и» ч.1 ст.102 к ведению Совета Федерации относятся назначение на должность и освобождение от должности заместителя Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов; в соответствии с п.«г» ч.1 ст.103 к ведению Государственной Думы относятся назначение на должность и освобождение от должности Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов.

              О создании Счетной палаты говорится и в норме п.2 ст.265 БК РФ как об одном из прав законодательных (представительных) органов, предоставляемых им в рамках осуществления финансового контроля. Такая формулировка данной нормы предопределена тем, что статья 265 расположена в гл.26 БК РФ, посвященной основам государственного и муниципального финансового контроля. В этой норме говорится о праве создания соответствующими законодательными (представительными) органами собственных контрольных органов, среди которых названы Счетная палата, контрольные палаты, иные органы законодательных (представительных) органов. Таким образом, норма п.2 ст.265 БК РФ наряду с нормами п.4 ст.5, п.3 ст.26.13 Федерального закона РФ от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»[21], ч.1 ст.38 Федерального закона РФ от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[22] являются федеральной законодательной основой для создания контрольно-счетных органов субъектов РФ и муниципальных контрольно-счетных органов по образу и подобию Счетной палаты.

              В норме ст.10 Конституции РФ в качестве одной из основ конституционного строя установлено, что государственная власть в России осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную; органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны. В соответствии с ч.1 ст.11 Конституции РФ государственную власть в России осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ, суды РФ. Согласно правовой позиции, выраженной Конституционным Судом России в Постановлении от 18 января 1996 года № 2-П[23] и позднее неоднократно подтвержденной, разделение единой государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную предполагает установление такой системы правовых гарантий, сдержек и противовесов, которая исключает возможность концентрации власти у одной из них, обеспечивает самостоятельное функционирование всех ветвей власти и одновременно их взаимодействие. Органы законодательной и исполнительной власти в пределах своей компетенции действуют независимо друг от друга, каждая власть формируется как самостоятельная, а полномочия одной власти по прекращению деятельности другой допустимы только при условии сбалансированности таких полномочий, обеспечиваемой на основе законодательных решений.

Однако при определении правового статуса Счетной палаты федеральный законодатель не относит данный федеральный государственный орган к какой-либо из ветвей государственной власти, определенных в ст.10 Конституции РФ, - законодательной, исполнительной или судебной. И сделать это довольно сложно: с одной стороны, Счетная палата формируется Федеральным Собранием РФ и подотчетна ему, но органом законодательной власти не является, поскольку согласно норме ст.94 Конституции РФ представительным и законодательным органом является только Федеральное Собрание РФ – парламент России (более того, исходя из нормы ч.1 ст.104 Конституции РФ Счетная палата не является даже субъектом законодательной инициативы); с другой стороны, осуществляемая Счетной палатой деятельность – государственный финансовый контроль – по своему характеру близка к деятельности органов исполнительной власти, но Счетная палата не входит в единую систему исполнительной власти в России, образуемую согласно норме ч.2 ст.77 Конституции РФ федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ.

Подобный правовой статус, неопределенный в части отнесения к какой-либо ветви государственной власти, на федеральном уровне имеет ряд государственных органов. В частности, речь идет о Центральном банке РФ (Банк России, ст.75, 83 и 103 Конституции РФ, Федеральный закон РФ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»[24]), Генеральной прокуратуре РФ (ст.129 Конституции РФ), Центральной избирательной комиссии РФ.

В своей деятельности Счетная палата руководствуется Конституцией РФ, Федеральным законом РФ «О Счетной палате Российской Федерации», другими законами РФ. Иначе говоря, деятельность Счетной палаты регулируется Конституцией РФ и законодательными актами федерального уровня – Федеральными конституционными законами и федеральными законами. Такой уровень правовой регламентации деятельности Счетной палаты заложен непосредственно в приведенной выше норме ч.5 ст.101 Конституции РФ, согласно которой состав и порядок деятельности Счетной палаты определяются федеральным законом.

Следует отметить, что именно о таком уровне правовой регламентации деятельности Счетной палаты говорится и в положении п.3 ст.5 Лимской декларации ИНТОСАИ[25]: учреждение высшего контрольного органа и необходимая степень его независимости должны быть заложены в конституции, детали могут быть установлены соответствующим законом. Там же указано, что «в частности, соответствующая юридическая защита верховного суда должна быть гарантирована против любого вмешательства, подрывающего независимость и контрольные полномочия высшего контрольного органа».

Статья 5 Лимской декларации ИНТОСАИ, положения п.3 которой приведены выше, посвящена независимости высших контрольных органов. В п.1 данной статьи определено, что высшие контрольные органы могут выполнять возложенные на них задачи объективно и эффективно только в том случае, когда они независимы от проверяемых ими организаций и защищены от постороннего влияния.

Правило о регулировании деятельности Счетной палаты исключительно Конституцией РФ и законодательными актами федерального уровня не следует понимать буквально.

Прежде всего, в соответствии с нормой ч.4 ст.15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры России являются составной частью ее правовой системы. Там же предусмотрено, что в случае если международным договором России установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.

Деятельность Счетной палаты регулируется не только Конституцией РФ и законодательными актами федерального уровня, но в той или иной мере также и указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ, принимаемыми в соответствии с данными актами. Так, в норме ч.4 ст.14 Федерального закона РФ «О Счетной палате Российской Федерации» прямо предусмотрено издание Правительством РФ нормативного правового акта, определяющего сроки введения и формы финансовой отчетности, представляемой в Счетную палату федеральными органами исполнительной власти, государственными органами и организациями для осуществления оперативного контроля за исполнением федерального бюджета. Указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ регулируется целый ряд вопросов, связанных с определением правового статуса должностных лиц и сотрудников аппарата Счетной палаты.

Издание Президентом РФ указов, как и распоряжений, предусмотрено частью 1 ст.90 Конституции РФ. Указы и распоряжения Президента РФ обязательны для исполнения на всей территории России. Указы и распоряжения Президента РФ не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам. Нормативными правовыми актами являются только те указы Президента РФ, которые имеют нормативный характер.

Правительство РФ, как установлено в ч.1 ст.115 Конституции РФ, на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение. Частью 2 указанной статьи установлено, что постановления и распоряжения Правительства РФ обязательны к исполнению в России. Постановления и распоряжения Правительства РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ в соответствии с ч.3 данной статьи могут быть отменены Президентом РФ.

Статьей 23 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 года № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»[26] установлено, что акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства РФ. Акты по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющие нормативного характера, издаются в форме распоряжений Правительства РФ.

Следует отметить, что ряд вопросов деятельности Счетной палаты, а именно внутренние вопросы деятельности Счетной палаты, распределение обязанностей между аудиторами Счетной палаты, функции и взаимодействие структурных подразделений аппарата Счетной палаты, порядок ведения дел, подготовки и проведения мероприятий всех видов и форм контрольной и иной деятельности, согласно норме ст.11 Федерального закона РФ «О Счетной палате Российской Федерации» регулируются Регламентом Счетной палаты, утверждаемым ее Коллегией.

Также необходимо упомянуть об имеющих значение для правовой регламентации деятельности Счетной палаты соглашениях, заключаемых Счетной палатой со счетными и контрольными палатами и органами парламентского контроля иностранных государств и их международными объединениями, а также с органами государственной власти России, иными государственными органами, организациями.

Таким образом, основными нормативно-правовыми актами, регулирующим статус и деятельность Счетной палаты РФ, являются Конституция РФ (Основной закон) и Федеральный закон РФ «О Счетной палате Российской Федерации». В соответствии и во исполнение указанного Федерального закона принят ряд иных нормативно-правовых и подзаконных актов. Также статус и деятельность Счетной палаты РФ регулируются нормами международного права, в частности, положениями Лимской декларации руководящих принципов контроля.

1.3. Задачи и принципы осуществления контроля

              В соответствии со ст.2 Федерального закона РФ «О Счетной палате» задачами Счетной палаты являются:

              - организация и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению;

- определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности;

- оценка обоснованности доходных и расходных статей проектов федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;

- финансовая экспертиза проектов федеральных законов, а также нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств федерального бюджета, или влияющих на формирование и исполнение федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;

- анализ выявленных отклонений от установленных показателей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов и подготовка предложений, направленных на их устранение, а также на совершенствование бюджетного процесса в целом;

- контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств федеральных внебюджетных фондов в Центральном банке Российской Федерации, уполномоченных банках и иных финансово-кредитных учреждениях Российской Федерации;

- регулярное представление Совету Федерации и Государственной Думе информации о ходе исполнения федерального бюджета и результатах проводимых контрольных мероприятий.

Таким образом, закон определяет задачи Счетной палаты, представляющие собой одновременно полномочия данного органа парламентского финансового контроля. В общем виде основная задача Счетной палаты определена непосредственно в приводимой выше норме ч.5 ст.101 Конституции РФ, согласно которой Счетная палата образуется Советом Федерации и Государственной Думой для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета.

Как отмечается в ст.1 Лимской декларации ИНТОСАИ, организация контроля является обязательным элементом управления общественными финансовыми средствами, так как такое управление влечет за собой ответственность перед обществом. Там же указано, что контроль – не самоцель, а неотъемлемая часть системы регулирования, целью которой является вскрытие отклонений от принятых стандартов и нарушений принципов, законности, эффективности и экономии расходования материальных ресурсов на возможно более ранней стадии, с тем чтобы иметь возможность принять корректирующие меры, в отдельных случаях привлечь виновных к ответственности, получить компенсацию за причиненный ущерб или осуществить мероприятия по предотвращению или сокращению таких нарушений в будущем.

Определение в законе задач Счетной палаты в той или иной мере основывается на целом ряде положений Лимской декларации ИНТОСАИ, среди которых представляется целесообразным привести положения о внутреннем и внешнем контроле, а также о формальном контроле и контроле исполнения.

Так, в отношении внутреннего и внешнего контроля предусмотрено следующее:

- внутренние контрольные службы создаются внутри отдельных ведомств и организаций, в то время как внешние ревизионные службы не являются частью организационной структуры проверяемых организаций. Высший контрольный орган является внешним ревизионным органом;

- внутренняя контрольная служба обязательно должна подчиняться руководителю организации, внутри которой она создана. Однако она должна быть по возможности функционально и организационно независимой внутри соответствующей организационной структуры;

- в качестве внешней контрольной службы высший контрольный орган должен проверять эффективность внутренней контрольной службы. Если внутренняя контрольная служба признана эффективной, необходимо предпринимать шаги, не ущемляя права высшего контрольного органа, проводить всеохватывающую проверку, с тем чтобы обеспечить необходимое разделение задач и сотрудничество между высшим контрольным органом и внутренней контрольной службой.

Статья 4 Лимской декларации ИНТОСАИ регламентирует формальный контроль и контроль исполнения следующим образом:

- традиционной задачей высшего контрольного органа является проверка законности и правильности распределения финансовых средств и ведения бухгалтерских счетов;

- в дополнение к этому виду контроля, важность которого неоспорима, имеется также другой вид контроля, который направлен на проверку того, насколько эффективно и экономно расходуются государственные средства. Такой контроль включает не только специфические аспекты управления, но и всю управленческую деятельность, в том числе организационную и административную системы;

- цели контрольной работы высшего контрольного органа – законность, правильность, эффективность и экономичность управления денежными и материальными средствами – в основном одинаково важны. Делом высшего контрольного органа является определение относительной важности той или другой из них.

В процессе реализации своих задач Счетная палата осуществляет контрольно-ревизионную, экспертно-аналитическую, информационную и иные виды деятельности, обеспечивает единую систему контроля за исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов. В указанной статье положения, определенные в комментируемой статье в качестве задач Счетной палаты, изложены в качестве содержания деятельности, осуществляемой Счетной палатой в рамках обеспечения единой системы внешнего финансового контроля.

Согласно ст.3 Федерального закона РФ «О Счетной палате Российской Федерации» Счетная палата осуществляет контроль за исполнением федерального бюджета на основе принципов законности, объективности, независимости и гласности.

Как видится, на названных принципах должна основываться деятельность практически любого государственного органа.

Кроме того, такое обозначение принципов осуществления контроля не вполне согласуется со структурой Лимской декларации ИНТОСАИ, в которой руководящие принципы контроля определены по следующим семи главам:

I. «Общие положения»;

II. «Независимость»;

III. «Отношения с парламентом, правительством и администрацией»;

IV. «Права высшего контрольного органа»;

V. «Методы контроля, персонал контролеров. Международный обмен опытом»;

VI. «Отчетность»;

VII. «Контрольные полномочия высшего контрольного органа».

В связи с изложенным можно говорить о необходимости изменения статьи 3 Федерального закона РФ «О Счетной палате Российской Федерации». Как представляется, с учетом положений Лимской декларации ИНТОСАИ, следует закрепить такие принципы, как:

- соответствие (соответствие содержания и организации контроля, его целей и задач задачам бюджетной системы России);

- законность (соблюдение субъектами контроля требований законов и иных нормативных правовых актов);

- ответственность (применение мер принуждения к нарушившим нормативные требования субъектам контроля и проверяемым объектам);

- независимость (независимость субъектов контроля от вмешательств других органов, должностных лиц, проверяемых объектов);

- компетентность (необходимый и достаточный уровень профессиональной подготовки, опыта и квалификации кадров субъектов контроля);

- непрерывность (осуществление контроля на постоянной основе, включая предварительный, текущий (оперативный) и последующий контроль);

- объективность (объективное объяснение результатов контроля на основе сопоставления содержания проверенных фактов с нормативными требованиями);

- гласность (информационная открытость в работе субъектов контроля, доведение результатов контрольных мероприятий до заинтересованных органов и организаций, а также общественности).

2. Особенности правового регулирования состава и деятельности

Счетной палаты

2.1. Состав и структура Счетной палаты

Счетная палата состоит из Председателя Счетной палаты, заместителя Председателя Счетной палаты, аудиторов Счетной палаты, аппарата Счетной палаты.

              Должности Председателя Счетной палаты, заместителя Председателя Счетной палаты и аудиторов Счетной палаты являются государственными должностями, учреждаемыми Конституцией РФ. Указом Президента РФ от 11 января 1995 года № 32 утверждается Сводный перечень государственных должностей РФ[27]. К государственным должностям РФ отнесены должности Председателя Счетной палаты, заместителя Председателя Счетной палаты и должности аудиторов. Лица, замещающие указанные должности, не являются по статусу государственными служащими.

              С 

труктуру и штатное расписание аппарата Счетной палаты утверждает Коллегия Счетной палаты по представлению Председателя Счетной палаты в пределах средств на содержание Счетной палаты.

Норма ч.5 ст.101 Конституции РФ прямо предусматривает, что определение состава Счетной палаты является одним из элементов предмета Федерального закона РФ «О Счетной палате Российской Федерации». При этом основы такого регулирования заложены непосредственно в Конституции РФ, именно в ее нормах названы основные должности данного органа – Председателя Счетной палаты, его заместителя и аудиторов Счетной палаты, а также определены полномочия палат Федерального Собрания РФ по назначению их на должность и освобождению от должности:

- Совет Федерации назначает на должность и освобождает от должности заместителя Председателя Счетной палаты и половину состава ее аудиторов (п.«и» ч.1 ст.102);

- Государственная Дума назначает на должность и освобождает от должности Председателя Счетной палаты и половину состава ее аудиторов (п.«г» ч.1 ст.103).

Эти конституционные положения воспроизведены и детализированы в нормах ст.ст.5 и 6 Федерального закона РФ «О Счетной палате Российской Федерации». В частности, уточнено, что Председатель Счетной палаты, его заместитель и аудиторы Счетной палаты назначаются на должность по представлению Президента РФ сроком на 6 лет. Совет Федерации и Государственная Дума назначают на должность по 6 аудиторов Счетной палаты (см. комментарии к указанным статьям). Поскольку Председатель Счетной палаты, его заместитель и аудиторы Счетной палаты назначаются на определенный срок (6 лет), закон регламентирует лишь порядок досрочного освобождения их от должности.

Соответственно должности «Председатель Счетной палаты», «заместитель Председателя Счетной палаты» и «аудитор Счетной палаты» являются государственными должностями России, установленными непосредственно Конституцией РФ. Эти должности указаны и в Сводном перечне наименований государственных должностей Российской Федерации, предусмотренных Конституцией РФ и федеральными законами.

Председатель Счетной палаты, его заместитель и аудиторы Счетной палаты по должности входят в состав Коллегии Счетной палаты, представляющей собой постоянно действующий орган коллективного управления[28].

С позиций Лимской декларации ИНТОСАИ Председатель Счетной палаты, его заместитель и аудиторы Счетной палаты соответствуют понятию «члены высшего контрольного органа»: согласно п.1 ст.6 названного документа членами высшего контрольного органа считаются лица, которые принимают решения за высший контрольный орган и ответственны за эти решения перед третьей стороной, то есть это члены руководящих коллегиальных органов или руководители единоначально управляемых высших контрольных органов. Тем не менее в комментируемом Законе предусмотренные Конституцией РФ должности Счетной палаты именуются именно так, как они в ней и названы, - Председатель Счетной палаты, его заместитель и аудиторы Счетной палаты.

Структура Аппарата Счетной палаты представлена следующим образом:

- руководитель Аппарата Счетной палаты Российской Федерации;

- руководители направлений деятельности и инспекций Счетной палаты РФ;

- Административный департамент;

- Департамент внешних связей;

- Департамент документационного обеспечения;

- Департамент информатизации;

- Сводный департамент;

- Департамент правового обеспечения;

- Департамент информации;

- Финансовый департамент;

- Департамент обеспечения деятельности аппарата[29].

А 

удиторами Счетной палаты являются должностные лица, возглавляющие определенные направления деятельности Счетной палаты, которые охватывают комплекс, группу или совокупность ряда доходных или расходных статей федерального бюджета, объединенных единством назначения. Конкретное содержание направления деятельности Счетной палаты, возглавляемого одним из аудиторов Счетной палаты, устанавливается Коллегией Счетной палаты.

              А 

удиторами Счетной палаты могут быть назначены граждане Российской Федерации, не имеющие гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства, имеющие высшее образование и опыт профессиональной деятельности в области государственного контроля, экономики, финансов.

Должность аудитора Счетной палаты является государственной должностью РФ. Она установлена Конституцией РФ (ч.5 ст.101, п.«и» ч.1 ст.102, п.«г» ч.1 ст.103), а также внесена в Общероссийский классификатор профессий рабочих, должностей служащих и тарифных разрядов[30].

              П (см. текст в предыдущей редакции)

о представлению Президента Российской Федерации Совет Федерации и Государственная Дума назначают по шесть аудиторов Счетной палаты сроком на шесть лет. В случае отклонения предложенной на должность аудитора Счетной палаты кандидатуры Президент Российской Федерации в течение двух недель вносит новую кандидатуру. При этом Президент Российской Федерации вправе вновь представить на рассмотрение Совета Федерации, Государственной Думы ту же кандидатуру либо внести другую кандидатуру. Постановление Совета Федерации о назначении аудиторов Счетной палаты принимается большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации. Постановление Государственной Думы о назначении аудиторов Счетной палаты принимается большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Предложения о кандидатах на должность аудиторов Счетной палаты, назначаемых Советом Федерации, могут вноситься Президенту Российской Федерации комитетами и комиссиями Совета Федерации, а также не менее одной пятой от общего числа членов Совета Федерации. Предложения о кандидатах на должность аудиторов Счетной палаты, назначаемых Государственной Думой, могут вноситься Президенту Российской Федерации фракциями в Государственной Думе и комитетами Государственной Думы, а также не менее одной пятой от общего числа депутатов Государственной Думы.

Аудиторы Счетной палаты в пределах своей компетенции, устанавливаемой Регламентом Счетной палаты, самостоятельно решают все вопросы организации деятельности возглавляемых ими направлений и несут ответственность за ее результаты.

Аудиторы Счетной палаты имеют право присутствовать на заседаниях Совета Федерации и Государственной Думы, их комитетов и комиссий, коллегий федеральных органов исполнительной власти и иных государственных органов.

Аудиторы Счетной палаты не могут замещать иные государственные должности и должности государственной и муниципальной службы и заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности. При этом преподавательская, научная и иная творческая деятельность не может финансироваться исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации. Аудиторы Счетной палаты не вправе входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории Российской Федерации их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации.

              Закон, определяя состав Счетной палаты, наряду с указанием на предусмотренные Конституцией РФ должности Председателя Счетной палаты, его заместителя и аудиторов Счетной палаты называет также аппарат Счетной палаты.

Аппарат Счетной палаты состоит из инспекторов Счетной палаты и иных штатных сотрудников.

В служебные обязанности инспекторов Счетной палаты входит непосредственная организация и проведение контроля в пределах компетенции Счетной палаты.

П 

рава, обязанности и ответственность сотрудников аппарата Счетной палаты, а также условия прохождения ими службы определяются настоящим Федеральным законом, законодательством о государственной гражданской службе Российской Федерации, законодательством Российской Федерации о труде и иными нормативными правовыми актами.

2.2. Порядок деятельности Счетной платы

              В процессе реализации задач, возложенных на нее законом, Счетная палата осуществляет контрольно-ревизионную, экспертно-аналитическую, информационную и иные виды деятельности, обеспечивает единую систему контроля за исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов, что предусматривает:

              - организацию и проведение оперативного контроля за исполнением федерального бюджета в отчетном году;

- проведение комплексных ревизий и тематических проверок по отдельным разделам и статьям федерального бюджета, бюджетов федеральных внебюджетных фондов;

- экспертизу проектов федерального бюджета, законов и иных нормативных правовых актов, международных договоров Российской Федерации, федеральных программ и иных документов, затрагивающих вопросы федерального бюджета и финансов Российской Федерации;

- анализ и исследование нарушений и отклонений в бюджетном процессе, подготовку и внесение в Совет Федерации и Государственную Думу предложений по их устранению, а также по совершенствованию бюджетного законодательства в целом;

- подготовку и представление заключений в Совет Федерации и Государственную Думу по исполнению федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов в отчетном году;

- подготовку и представление заключений и ответов на запросы органов государственной власти Российской Федерации.

Таким образом, можно говорить о следующих видах деятельности, осуществляемых Счетной палатой в процессе реализации возложенных на них задач:

- контрольно-ревизионная деятельность;

- экспертно-аналитическая деятельность;

- информационная деятельность;

- иные виды деятельности.

Основным и приоритетным видом деятельности, осуществляемой Счетной палатой, безусловно, является контрольно-ревизионная. Об этом свидетельствует и то, что данный вид деятельности указан в ст.9 Федерального закона РФ «О Счетной палате Российской Федерации», а также то, что организация и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению указаны первыми среди задач Счетной палаты.

По формам контрольная деятельность Счетной палаты делится на предварительный, оперативный (текущий) и последующий контроль.

Счетная палата строит свою работу на основе годовых и текущих планов и программ, которые формируются исходя из необходимости обеспечения всестороннего системного контроля за исполнением федерального бюджета с учетом всех видов и направлений деятельности Счетной палаты (ст.10 Федерального закона РФ «О Счетной палате Российской Федерации»).

Счетная палата осуществляет годовое и текущее планирование своей деятельности. План работы Счетной палаты представляет собой совокупность контрольных мероприятий, экспертно-аналитических и других работ. Текущее планирование реализуется в ежеквартальных планах работы Коллегии. Эти планы определяют конкретные сроки (месяц, число) представления и рассмотрения на заседаниях Коллегии отчетных материалов по контрольным мероприятиям.

При формировании годовых и текущих планов и программ рассматриваемая норма предписывает Счетной палате исходить из необходимости обеспечения всестороннего системного контроля за исполнением федерального бюджета с учетом всех видов и направлений деятельности Счетной палаты.

Основой для планирования деятельности Счетной палаты, то есть для разработки годовых и текущих планов и программ работы Счетной палаты, являются специально разрабатываемые Счетной палатой для этих целей:

- технико-экономические нормы и нормативы;

- контрольные и ревизионные стандарты;

- методические указания[31].

Обязательному рассмотрению при формировании планов и программ работы Счетной палаты подлежат запросы:

- Президента РФ;

- комитетов и комиссий палат Федерального Собрания РФ;

- членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы;

- Правительства РФ;

- органов государственной власти субъектов РФ.

Проект годового плана работы Счетной палаты рассматривается и утверждается Коллегией Счетной палаты.

Утвержденный Коллегией Счетной палаты годовой план работы является обязательным для исполнения всеми должностными лицами и сотрудниками аппарата Счетной палаты. Любые изменения, дополнения, уточнения могут быть внесены в план работы Счетной палаты не иначе как по решению Коллегии Счетной палаты.

Внутренние вопросы деятельности Счетной палаты, распределение обязанностей между аудиторами Счетной палаты, функции и взаимодействие структурных подразделений аппарата Счетной палаты, порядок ведения дел, подготовки и проведения мероприятий всех видов и форм контрольной и иной деятельности определяются Регламентом Счетной палаты, утверждаемым ее Коллегией.

Контрольные полномочия Счетной палаты распространяются на все государственные органы (в том числе их аппараты) и учреждения в Российской Федерации, на федеральные внебюджетные фонды, государственные корпорации и государственные компании.

Контрольные полномочия Счетной палаты распространяются также на органы местного самоуправления, предприятия, организации, банки, страховые компании и другие финансово-кредитные учреждения, их союзы, ассоциации и иные объединения вне зависимости от видов и форм собственности, если они получают, перечисляют, используют средства из федерального бюджета или используют федеральную собственность либо управляют ею, а также имеют предоставленные федеральным законодательством или федеральными органами государственной власти налоговые, таможенные и иные льготы и преимущества.

На деятельность общественных объединений, негосударственных фондов и иных негосударственных некоммерческих организаций контрольные полномочия Счетной палаты распространяются в части, связанной с получением, перечислением или использованием ими средств федерального бюджета, использованием федеральной собственности и управлением ею, а также в части предоставленных федеральным законодательством или федеральными органами государственной власти налоговых, таможенных и иных льгот и преимуществ[32].

Все органы государственной власти в Российской Федерации, органы местного самоуправления, Центральный банк Российской Федерации, предприятия, учреждения, организации, независимо от форм собственности, и их должностные лица обязаны предоставлять по запросам Счетной палаты информацию, необходимую для обеспечения ее деятельности.

При проведении ревизий и проверок Счетная палата получает от проверяемых предприятий, учреждений, организаций, банков и иных кредитно-финансовых учреждений всю необходимую документацию и информацию по вопросам, входящим в ее компетенцию.

По требованию Счетной палаты Центральный банк Российской Федерации, коммерческие банки и иные кредитно-финансовые учреждения обязаны предоставлять ей необходимые документальные подтверждения операций и состояния счетов проверяемых объектов. Остальные предприятия, учреждения и организации обязаны предоставлять по требованию Счетной палаты справки и копии документов по операциям и расчетам с ними.

Отказ или уклонение должностных лиц указанных органов, предприятий, учреждений и организаций от своевременного предоставления необходимой информации или документации по требованию Счетной палаты, а также предоставление ложной информации влечет за собой ответственность, установленную законодательством Российской Федерации.

Счетная палата в процессе исполнения федерального бюджета контролирует полноту и своевременность денежных поступлений, фактическое расходование бюджетных ассигнований в сравнении с законодательно утвержденными показателями федерального бюджета, выявляет отклонения и нарушения, проводит их анализ, вносит предложения по их устранению.

Счетная палата ежеквартально по установленной форме представляет Федеральному Собранию Российской Федерации оперативный отчет о ходе исполнения федерального бюджета, в котором приводятся фактические данные о формировании доходов и произведенных расходах в сравнении с утвержденными федеральным законом о федеральном бюджете на текущий год показателями за истекший период, квартал.

В целях обеспечения своевременного сбора и обработки информации, необходимой для составления Счетной палатой отчета об исполнении федерального бюджета, в Российской Федерации вводится обязательная для всех федеральных органов исполнительной власти, предприятий, учреждений и организаций финансовая отчетность. Решение о конкретных сроках введения и формах данной отчетности принимается Правительством Российской Федерации по представлению Счетной палаты.

Данные оперативного контроля используются при планировании ревизий и проверок.

Комплексные ревизии и тематические проверки проводятся по месту расположения проверяемых объектов. Сроки, объемы и способы их проведения устанавливаются Счетной палатой.

В ходе проведения ревизий и проверок на основе документального подтверждения законности производственно-хозяйственной деятельности, достоверности бухгалтерского учета и финансовой отчетности определяется своевременность и полнота взаимных платежей проверяемого объекта и федерального бюджета.

По итогам проведения ревизии или проверки составляется отчет, за достоверность которого соответствующие должностные лица Счетной палаты несут персональную ответственность.

О результатах проведенных ревизий и проверок Счетная палата информирует Совет Федерации и Государственную Думу, доводит их до сведения руководителей соответствующих федеральных органов исполнительной власти, предприятий, учреждений, организаций.

Об ущербе, причиненном государству, и о выявленных нарушениях закона Счетная палата информирует Совет Федерации и Государственную Думу, а при выявлении нарушения законов, влекущего за собой уголовную ответственность, передает соответствующие материалы в правоохранительные органы.

При проведении ревизий и проверок должностные лица Счетной палаты не должны вмешиваться в оперативную деятельность проверяемых объектов, а также предавать гласности свои выводы до завершения ревизии (проверки) и оформления ее результатов в виде акта (заключения).

Должностные лица Счетной палаты и привлеченные к ее работе специалисты могут использовать данные, полученные в ходе ревизий и проверок, только при выполнении работ, поручаемых Счетной палатой[33].

Счетная палата осуществляет контроль за:

- управлением и обслуживанием государственного внутреннего и внешнего долга Российской Федерации;

- законностью, рациональностью и эффективностью использования иностранных кредитов и займов, получаемых Правительством Российской Федерации от иностранных государств и финансовых организаций;

- эффективностью размещения централизованных финансовых ресурсов, выдаваемых на возвратной основе;

- предоставлением государственных кредитов, а также предоставлением средств на безвозмездной основе иностранным государствам и международным организациям.

Счетная палата контролирует формирование и эффективность использования средств федеральных внебюджетных фондов и валютных средств, находящихся в ведении Правительства РФ.

Счетная палата осуществляет контроль за поступлениями в федеральный бюджет средств, полученных:

- от распоряжения государственным имуществом (в том числе его приватизации, продажи);

- от управления объектами федеральной собственности.

Счетная палата осуществляет контроль за:

- деятельностью Центрального банка Российской Федерации, его структурных подразделений, других банков и кредитно-финансовых учреждений в части обслуживания ими федерального бюджета;

- деятельностью Центрального банка Российской Федерации по обслуживанию государственного долга Российской Федерации.

Счетная палата Российской Федерации осуществляет проверки финансово-хозяйственной деятельности Центрального банка Российской Федерации, его структурных подразделений и учреждений. Указанные проверки осуществляются в соответствии с решениями Государственной Думы, принимаемыми только на основании предложений Национального банковского совета.

Счетная палата проводит экспертизу и дает заключения по:

- проекту федерального бюджета, обоснованности его доходных и расходных статей, размерам государственного внутреннего и внешнего долга и дефицита федерального бюджета;

- проблемам бюджетно-финансовой политики и совершенствования бюджетного процесса в Российской Федерации;

- проектам законодательных и иных нормативных правовых актов по бюджетно-финансовым вопросам, вносимым на рассмотрение Государственной Думы;

- проектам международных договоров Российской Федерации, влекущих правовые последствия для федерального бюджета;

- проектам программ, на финансирование которых используются средства федерального бюджета.

Счетная палата систематически анализирует итоги проводимых контрольных мероприятий, обобщает и исследует причины и последствия выявленных отклонений и нарушений в процессе формирования доходов и расходования средств федерального бюджета[34].

На основе полученных данных Счетная палата разрабатывает предложения по совершенствованию бюджетного законодательства и развитию бюджетно-финансовой системы Российской Федерации и представляет их на рассмотрение Государственной Думы.

По результатам проведенных контрольных мероприятий Счетная палата направляет органам государственной власти Российской Федерации, руководителям проверяемых предприятий, учреждений и организаций представления для принятия мер по устранению выявленных нарушений, возмещению причиненного государству ущерба и привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в нарушении законодательства Российской Федерации и бесхозяйственности.

При выявлении на проверяемых объектах нарушений в хозяйственной, финансовой, коммерческой и иной деятельности, наносящих государству прямой непосредственный ущерб и требующих в связи с этим безотлагательного пресечения, а также в случаях умышленного или систематического несоблюдения порядка и сроков рассмотрения представлений Счетной палаты, создания препятствий для проведения контрольных мероприятий Счетная палата имеет право давать администрации проверяемых предприятий, учреждений и организаций обязательные для исполнения предписания.

Отчеты о результатах проверок и ревизий представляются на рассмотрение Коллегии Счетной палаты аудиторами, ответственными за их проведение. По итогам их рассмотрения Коллегия Счетной палаты принимает решение, которое подписывается председательствующим на заседании Коллегии Счетной палаты.

Инспекторы Счетной палаты при выполнении своих служебных обязанностей по проведению бюджетно-финансового контроля имеют право:

- беспрепятственно посещать государственные органы, предприятия, учреждения и организации, банки и иные кредитно-финансовые учреждения независимо от форм собственности, воинские части и подразделения, входить в любые производственные, складские, торговые и канцелярские помещения, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации;

- опечатывать кассы, кассовые и служебные помещения, склады и архивы, а при обнаружении подделок, подлогов, хищений и злоупотреблений – изымать необходимые документы, оставляя в делах акт изъятия и копии или опись изъятых документов.

Руководители проверяемых объектов обязаны создавать нормальные условия для работы инспекторов Счетной палаты, проводящих проверку или ревизию, предоставлять им необходимые помещения, средства транспорта и связи, обеспечивать техническое обслуживание инспекторов и выполнение работ по делопроизводству.

Требования инспекторов Счетной палаты, связанные с исполнением ими своих служебных обязанностей, являются обязательными для государственных органов, а также для предприятий, учреждений и организаций независимо от их подчиненности и форм собственности.

Инспекторы Счетной палаты несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации за достоверность результатов проводимых ими проверок и ревизий, представляемых в государственные органы или предаваемых гласности, а также за разглашение государственной и иной охраняемой законом тайны.

2.3. Проблемы статуса Счетной палаты и перспективы

совершенствования правового регулирования ее положения

в системе государственных органов

              К приоритетным задачам любого современного государства независимо от формы правления и его территориального устройства относится осуществление контроля за исполнением государственного бюджета и за состоянием государственных финансов. Особое значение имеет реально действующий механизм финансового контроля, отражающий как состояние управления государственными финансами, так и подлинное соотношение законодательной и исполнительной властей.

              Институт финансового контроля никогда не был надстроечной структурой в системе государственного управления, а служил базовым компонентом для укрепления государственности и безопасности.

              Бюджетная система государства – одна из основ его экономики. Поэтому эффективное ее функционирование и рачительное отношение к ней всегда были предметом пристального внимания со стороны государства.

В правовых демократических государствах с устоявшимся гражданским обществом интересы всего населения призван выражать законодательный (представительный) орган страны – парламент. Именно он непосредственно и через специально создаваемые им для этой цели органы призван осуществлять контроль за эффективным и целевым использованием средств государственного бюджета, распоряжением государственной собственностью.

Институт парламентского финансового контроля является одним из важных элементов в обеспечении сбалансированности полномочий законодательной и исполнительной ветвей власти. Деятельность полноправного парламента с устоявшейся эффективной системой финансового контроля не является препятствием для функционирования сильной исполнительной власти. Он в данном случае выступает лишь в качестве сдерживающего фактора чрезмерной, неоправданной самостоятельности исполнительных органов в распоряжении финансовыми и иными ресурсами государства, обеспечивает прозрачность движения бюджетных средств и тем самым защищает интересы государства и всего общества в целом.

В большинстве зарубежных государств в целях повышения эффективности контроля за исполнением бюджета, а также для оказания помощи парламенту в реализации его контрольных полномочий созданы специализированные коллегиальные органы (в США – Главное контрольное управление; в Италии – Высший орган финансового контроля Итальянской Республики (Суд Счетов); во Франции – Счетная палата; в Великобритании – Национальное контрольно-ревизионное управление; в Канаде – Офис Генерального аудитора).

Не явилась исключением и Россия, где одним из важнейших государственных органов финансового контроля, образуемым палатами Федерального Собрания Российской Федерации, является Счетная палата Российской Федерации.

Счетная палата является постоянно действующим органом государственного финансового контроля, образуемым Федеральным Собранием Российской Федерации и подотчетным ему.

В назначении и освобождении от должности ее членов участвуют депутаты Государственной Думы и члены Совета Федерации. Каждая из палат назначает и освобождает от должности половину аудиторов Счетной палаты Российской Федерации, Председателя палаты назначает на должность и освобождает от должности Государственная Дума, а заместителя – Совет Федерации на шесть лет большинством голосов от общего числа депутатов и общего числа членов Совета Федерации соответственно.

Основу аппарата Счетной палаты составляют инспекции, которые специализируются на определенных функциональных задачах и непосредственно осуществляют контрольные и экспертно-аналитические мероприятия.

Компетенция Счетной палаты Российской Федерации определена Конституцией РФ, Бюджетным кодексом РФ, Федеральным законом РФ «О Счетной палате Российской Федерации». Она обладает реальным механизмом контроля.

Контрольные полномочия Счетной палаты распространяются на все государственные органы (в том числе их аппараты) и учреждения в Российской Федерации, на федеральные внебюджетные фонды. Контрольные полномочия Счетной палаты распространяются также на органы местного самоуправления, предприятия, организации, банки, страховые компании и другие финансово-кредитные учреждения, их союзы, ассоциации и иные объединения вне зависимости от видов и форм собственности, если они получают, перечисляют, используют средства из федерального бюджета или используют федеральную собственность либо управляют ею, а также имеют предоставленные федеральным законодательством или федеральными органами государственной власти налоговые, таможенные и иные льготы и преимущества.

Счетная палата анализирует выявленные отклонения от установленных показателей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов и подготавливает предложения, направленные на их устранение, а также на совершенствование бюджетного процесса в целом. На Счетную палату возложен контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств федеральных внебюджетных фондов в Центральном банке Российской Федерации, уполномоченных банках и иных финансово-кредитных учреждениях России. Согласно Закону Счетная палата обязана регулярно представлять Совету Федерации и Государственной Думе Федерального Собрания РФ информацию о ходе исполнения федерального бюджета и результатах проводимых контрольных мероприятий.

Все виды деятельности, осуществляемые Счетной палатой, тесно связаны между собой и являются по своей сути контрольными, так как направлены на решение и достижение задач и целей финансового контроля, поставленных перед Счетной палатой как специализированным государственным органом парламентского контроля.

Так, комплекс контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, осуществляемых в рамках предварительного, оперативного и последующего контроля, составляет каркас единой системы финансового контроля, осуществляемого Счетной палатой за формированием и исполнением федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов.

Эти мероприятия существенно дополняются комплексными ревизиями, тематическими проверками, экспертно-аналитической деятельностью, проводимыми как по поручениям палат Федерального Собрания РФ, а также обращениям депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации, так и по инициативе самой Счетной палаты.

В современных условиях ревизия как контрольное мероприятие в финансовой сфере востребована очень широко. Счетная палата при проведении контрольных мероприятий может осуществлять практически все известные виды ревизий, что соответствует ее статусу высшего специализированного органа государственного финансового контроля. Исключение составляют только внеплановые ревизии, так как в соответствии с Регламентом Счетной палаты контрольные и экспертно-аналитические мероприятия проводятся Счетной палатой в соответствии с утвержденными в установленном порядке годовыми и текущими планами. Мероприятия, не включенные в план, не проводятся (ст.5.1.1 Регламента Счетной палаты РФ, утвержденного Постановлением Коллегии Счетной палаты РФ от 04.03.2003 года № 8[35]).

В результате проведенных Счетной палатой контрольных мероприятий органам государственной власти, руководителям проверяемых предприятий, учреждений и организаций могут быть направлены представления для принятия мер по устранению выявленных нарушений, возмещению причиненного государству ущерба и привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в нарушении законодательства и бесхозяйственности. Счетная палата также вправе выдать администрации проверяемых предприятий, учреждений и организаций обязательные для исполнения предписания при выявлении на проверяемых объектах нарушений, наносящих государству прямой непосредственный ущерб и требующих в связи с этим безотлагательного пресечения, а также в случаях умышленного или систематического несоблюдения порядка и сроков рассмотрения представлений Счетной палаты, создания препятствий для проведения контрольных мероприятий. Счетная палата вправе требовать устранение допущенных нарушений.

В то же время Федеральный закон не закрепляет за Счетной палатой каких-либо полномочий самостоятельно применять юрисдикционные санкции к проверяемым предприятиям и их должностным лицам. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях[36] предусматривает возможность применения административных наказаний за невыполнение вынесенных Счетной палатой распоряжений, требований, предписаний, представлений в судебном порядке (п.1 ст.23.1 КоАП РФ). Должностные лица Счетной палаты вправе лишь составлять протоколы об административных правонарушениях (ч.1 ст.19.4, ч.1 ст.19.5, ст.19.6, абз.3 ч.5 ст.28.3 КоАП РФ).

Однако в случаях неоднократного неисполнения или ненадлежащего исполнения предписаний Коллегия Счетной палаты может принять решение о приостановлении всех видов финансовых платежей и расчетных операций по счетам проверяемых предприятий, учреждений и организаций, предварительно получив согласие Государственной Думы (ст.24 Федерального закона РФ «О Счетной палате Российской Федерации»).

Вместе с тем следует отметить, что эффективность работы Счетной палаты по осуществлению финансового контроля имеет определенные позитивные тенденции. Об этом свидетельствуют и статистические показатели деятельности Счетной палаты.

Так, за период с 1995 по 2004 год Счетная палата провела 3857 контрольных мероприятий (для сравнения: в 1996 году – 276, в 2004 году – 487), которыми было охвачено 16815 объектов.

В 1995-2004 гг. было проведено 415 заседаний Коллегии Счетной палаты, рассмотрено 5787 вопросов, в том числе 2941 – по результатам контрольных мероприятий (для сравнения: в 1995 году – 46, в 2004 году – 357)[37].

По результатам контрольных мероприятий в 1995-2004 годах Счетной палатой было направлено органам государственной власти, предприятиям и организациям около 5300 представлений и предписаний. По выявленным фактам нарушения законодательства 714 материалов было направлено в Генеральную прокуратуру РФ, возбуждено 702 уголовных дела[38].

Кроме того, выявленный при этом ущерб, нанесенный федеральному бюджету, составил 905,61 млрд. руб. (для сравнения: в 1996 году – 44,09 млрд. руб., в 2004 году – 116 млрд. руб.).

За десять лет государству возвращено 66,19 млрд. руб., из них в 2004 году – 20 млрд. руб.

Следует отметить, что основным видом деятельности Счетной палаты в указанный период являлась контрольно-ревизионная деятельность. Она осуществлялась по всем направлениям, возглавляемым аудиторами Счетной палаты, в соответствии с планом работы, утвержденным Коллегией Счетной палаты.

За период с 2005 по 2007 года Счетной палатой проведено 1527 контрольных мероприятий.

Для сравнения: в 2005 году Счетной палатой проведено 520 контрольных мероприятий (в том числе по поручениям и обращениям палат Федерального Собрания – 18); выявлено финансовых нарушений на сумму 122,7 млрд. рублей, в том числе нецелевое использование средств – на 1,1 млрд. рублей. По результатам контрольных мероприятий составлено 1630 актов и направлено 44 представления и предписания. В правоохранительные органы направлено 93 материала по результатам проверок, по которым возбуждено 257 уголовных дел[39].

В 2006 году Счетной палатой проведено 551 контрольное мероприятие, в том числе по поручениям палат Федерального Собрания, обращениям членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы – 28. В ходе контрольных мероприятий в 2006 году выявлено нарушений законодательства в финансово-бюджетной сфере на сумму 82,3 млрд. руб. В результате принятых мер устранено финансовых нарушений на сумму 1,2 млрд. руб. Объем выявленного нецелевого использования бюджетных средств составил 2,7 млрд. рублей, блокировано и возмещено средств, использованных не по целевому назначению, на сумму 0,5 млрд. рублей[40].

В органы прокуратуры, иные правоохранительные органы направлено 84 материала проверок Счетной палаты, по которым в 2006 году возбуждено 87 уголовных дел.

В 2007 году Счетной палатой проведено 456 контрольных мероприятий (в том числе по поручениям и обращениям палат Федерального Собрания – 30). Выявлено нарушений законодательства в финансово-бюджетной сфере на сумму 132,3 млрд. руб., устранено финансовых нарушений на сумму 58,3 млрд. руб. В 2007 г. объем нецелевого использования бюджетных средств составил 965,4 млн. руб., блокировано и возмещено средств на сумму 588,5 млн. руб. В органы прокуратуры, иные правоохранительные органы направлено 130 материалов проверок Счетной палаты, по которым в 2006 году возбуждено 40 уголовных дел[41].

Приведенные данные не только показывают динамику роста контрольных мероприятий в работе Счетной палаты, но и свидетельствуют о качестве их проведения, так как полнота картины выявленных нарушений позволила по большинству нарушений возбудить уголовные дела. Таким образом, контрольно-ревизионная деятельность является не только самой часто осуществляемой, но и наиболее полезной для государства в целом.

Необходимо также отметить, что характерной особенностью деятельности Счетной палаты в последние годы стало и усиление ее экспертно-аналитической направленности. Достаточно отметить, что в 2006-2007 гг. Счетной палатой проведено 84 экспертно-аналитических мероприятия, а в 2000-2002 годах их было лишь 49[42].

Таким образом, Счетная палата Российской Федерации является конституционным органом государственного финансового контроля. Будучи созданной на основании Конституции РФ, Счетная палата осуществляет свою деятельность согласно специальному Федеральному закону. Непосредственно контрольно-ревизионная деятельность Счетной палаты регулируется внутренними документами, важнейшим из которых является Регламент Счетной палаты РФ, который содержит конкретные правила, регулирующие проведение контрольных мероприятий.

Учитывая тот факт, что круг полномочий Счетной палаты распространяется на все стороны осуществления государством финансово-хозяйственной деятельности, можно сделать вывод, что Счетная палата обладает достаточными возможностями для успешного осуществления государственного финансового контроля.

Следует отметить, что Счетная палата сформировалась как действенный государственный контрольный орган, что позволяет ей проводить эффективную работу по выявлению потерь финансовых ресурсов государства, по возврату незаконно израсходованных денежных средств, подготовке предложений по устранению причин существующих недостатков и способов их устранения.

Развитие бюджетного законодательства страны, реализация крупнейших инвестиционных и инновационных проектов требуют дальнейшего совершенствования деятельности Счетной палаты, форм и методов контроля на основании использования опыта, накопленного в прошедшие годы, а также дальнейшего повышения качества контрольной и экспертно-аналитической деятельности.

Как видится, реализация предложения Президента Российской Федерации Д.А.Медведева об усилении контрольных полномочий Государственной Думы в отношении Правительства Российской Федерации[43] и закрепление соответствующих полномочий палат Федерального Собрания РФ в Конституции РФ обусловливают новые, более сложные задачи Счетной палаты Российской Федерации по осуществлению парламентского контроля за рациональным расходованием средств федерального бюджета и пополнением его доходной части. Это, по-видимому, потребует совершенствования правового регулирования деятельности Счетной палаты РФ путем внесения необходимых изменений в Федеральный закон «О Счетной палате Российской Федерации», в частности по вопросам ее взаимодействия с Правительством РФ.

Анализ действующего законодательства позволяет сделать вывод, что в современных условиях необходимо урегулировать важный вопрос об иерархии органов финансового контроля и о принципах их взаимодействия и координации. Некоторые авторы выдвигают мнение о необходимости специального высшего органа государственного финансового контроля[44]. Думается, практическое осуществление данного вопроса приведет к дальнейшему «разбуханию» уже существующего массива контролирующих органов. Представляется возможным решить данную задачу путем дальнейшего укрепления правового статуса уже существующей Счетной палаты РФ, статус которой как основного независимого контрольного органа закреплен Конституцией РФ. В частности, Б.Ф.Ицкович тоже отмечает, что для роли высшего органа государственного финансового контроля наиболее предпочтительны Счетная палата РФ, Минфин России[45].

Как видится, необходимо наделить Счетную палату РФ дополнительными полномочиями по координации деятельности всех субъектов государственного финансового контроля. При этом функции и компетенция Счетной палаты РФ должны концептуально отличаться от других органов финансового контроля. Прежде всего, требуется предоставить Счетной палате РФ высшие властно-распорядительные полномочия. Также необходимо наделить Счетную палату РФ правом непосредственной законодательной инициативы по вопросам финансового контроля (не просто подготовка и внесение в Совет Федерации и Государственную Думу предложений по устранению нарушений и отклонений в бюджетном процессе, а также по совершенствованию бюджетного законодательства в целом (ст.9 Федерального закона РФ «О Счетной палате РФ»)), правом рассматривать дела об административных правонарушениях в области законодательства о финансовом контроле (законопроект был уже внесен в 2005 году), правом обращения с иском в суды, что пока не решено в действующей нормативной базе.

Названные теоретические положения о необходимости укрепления роли Счетной палаты РФ подтверждаются и самими властными структурами. «...Очевидно, что Счетная палата Российской Федерации, как любой другой государственный орган, не может быть абсолютно независима, так как она является частью государственного механизма. Вместе с тем деятельность Счетной палаты Российской Федерации, охватывающая все отрасли государственного устройства, экономики и полный комплекс социальных вопросов, делает этот орган уникальным проявлением конституционного принципа права многонационального российского народа на участие во власти. В связи с этим крайне важно сохранить закрепленные за Счетной палатой Российской Федерации права и функции, не допустить их перераспределения в систему исполнительной власти. Помимо этого, необходимо дальнейшее развитие законодательства о государственном финансовом контроле в духе Лимской декларации руководящих принципов контроля и принципов ЕВРОСАИ...»[46].

Как видится, внесение указанных изменений и дополнений позволит качественно улучшить статус Счетной палаты РФ как важнейшего контрольно-финансового органа государства.

Заключение

              В процессе становления и развития России как нового федеративного государства привело к появлению системы новых государственных органов, в том числе и органов финансового контроля.

В соответствии с ч.5 ст.101 Конституции РФ для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату РФ, состав и порядок деятельности которой определяется федеральным законом. Тем самым провозглашается создание специального органа государственной власти, предназначением которого является осуществление государственного внешнего финансового контроля.

Анализ положений Конституции РФ позволяет рассматривать Счетную палату в качестве независимого государственного органа с особым статусом, то есть органа, непосредственного не входящего ни в одну из трех властей, созданного и действующего в соответствии с Конституцией РФ и федеральным законом, прямо предусмотренного ст.101 Конституции РФ.

Счетная плата сегодня – это постоянно действующий орган государственного финансового контроля, образуемый Федеральным Собранием Российской Федерации и подотчетным ему.

Счетная палата РФ была образована в соответствии с положениями Федерального закона РФ «О Счетной палате Российской Федерации». До этого контрольные финансовые функции выполнял Контрольно-бюджетный комитет при Верховном Совете РФ. До него в истории СССР также существовали специальные органы финансового контроля, осуществляющие свою деятельность на высшем государственном уровне.

В своей деятельности Счетная палата руководствуется Конституцией РФ, Федеральным законом РФ «О Счетной палате Российской Федерации», другими законами и подзаконными актами РФ. Также статус и деятельность Счетной палаты РФ регулируются нормами международного права, в частности, положениями Лимской декларации руководящих принципов контроля.

Задачи и принципы осуществления финансового контроля органами Счетной палаты РФ закреплены в ст.ст.2 и 3 Федерального закона РФ «О Счетной палате Российской Федерации». При этом, как было установлено в исследовании, необходимо внести изменения в ст.3 указанного закона, закрепив новые принципы деятельности Счетной палаты РФ.

Представляется, с учетом положений Лимской декларации ИНТОСАИ, следует закрепить такие принципы, как:

- соответствие (соответствие содержания и организации контроля, его целей и задач задачам бюджетной системы России);

- законность (соблюдение субъектами контроля требований законов и иных нормативных правовых актов);

- ответственность (применение мер принуждения к нарушившим нормативные требования субъектам контроля и проверяемым объектам);

- независимость (независимость субъектов контроля от вмешательств других органов, должностных лиц, проверяемых объектов);

- компетентность (необходимый и достаточный уровень профессиональной подготовки, опыта и квалификации кадров субъектов контроля);

- непрерывность (осуществление контроля на постоянной основе, включая предварительный, текущий (оперативный) и последующий контроль);

- объективность (объективное объяснение результатов контроля на основе сопоставления содержания проверенных фактов с нормативными требованиями);

- гласность (информационная открытость в работе субъектов контроля, доведение результатов контрольных мероприятий до заинтересованных органов и организаций, а также общественности).

Счетная палата состоит из Председателя Счетной палаты, заместителя Председателя Счетной палаты, аудиторов Счетной палаты, аппарата Счетной палаты.

              С 

труктуру и штатное расписание аппарата Счетной палаты утверждает Коллегия Счетной палаты по представлению Председателя Счетной палаты в пределах средств на содержание Счетной палаты.

Председатель Счетной палаты, его заместитель и аудиторы Счетной палаты по должности входят в состав Коллегии Счетной палаты, представляющей собой постоянно действующий орган коллективного управления.

              В процессе реализации задач, возложенных на нее законом, Счетная палата осуществляет контрольно-ревизионную, экспертно-аналитическую, информационную и иные виды деятельности, обеспечивает единую систему контроля за исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов. Основным и приоритетным видом деятельности, осуществляемой Счетной палатой, безусловно, является контрольно-ревизионная.

Компетенция Счетной палаты Российской Федерации определена Конституцией РФ, Бюджетным кодексом РФ, Федеральным законом РФ «О Счетной палате Российской Федерации». Она обладает реальным механизмом контроля.

Таким образом, Счетная палата РФ является конституционным органом государственного финансового контроля. Будучи созданной на основании Конституции РФ, Счетная палата осуществляет свою деятельность согласно специальному Федеральному закону. Непосредственно контрольно-ревизионная деятельность Счетной палаты регулируется внутренними документами, важнейшим из которых является Регламент Счетной палаты РФ, который содержит конкретные правила, регулирующие проведение контрольных мероприятий.

Следует отметить, что Счетная палата сформировалась как действенный государственный контрольный орган, что позволяет ей проводить эффективную работу по выявлению потерь финансовых ресурсов государства, по возврату незаконно израсходованных денежных средств, подготовке предложений по устранению причин существующих недостатков и способов их устранения.

Анализ действующего законодательства позволяет сделать вывод, что в современных условиях необходимо урегулировать важный вопрос об иерархии органов финансового контроля и о принципах их взаимодействия и координации. Представляется возможным решить данную задачу путем дальнейшего укрепления правового статуса уже существующей Счетной палаты РФ.

Как видится, необходимо наделить Счетную палату РФ дополнительными полномочиями по координации деятельности всех субъектов государственного финансового контроля. При этом функции и компетенция Счетной палаты РФ должны концептуально отличаться от других органов финансового контроля. Прежде всего, требуется предоставить Счетной палате РФ высшие властно-распорядительные полномочия. Также необходимо наделить Счетную палату РФ правом непосредственной законодательной инициативы по вопросам финансового контроля (не просто подготовка и внесение в Совет Федерации и Государственную Думу предложений по устранению нарушений и отклонений в бюджетном процессе, а также по совершенствованию бюджетного законодательства в целом), правом рассматривать дела об административных правонарушениях в области законодательства о финансовом контроле, правом обращения с иском в суды, что пока не решено в действующей нормативной базе.

Названные теоретические положения о необходимости укрепления роли Счетной палаты РФ подтверждаются и самими властными структурами.

Как видится, внесение указанных изменений и дополнений позволит качественно улучшить статус Счетной палаты РФ как высшего конституционного органа государственного финансового контроля.

Список источников:

1. Нормативно-правовые акты РФ:

              1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993)//Собрание законодательства РФ. 26.01.2009. № 4. Ст.445.

              2. Лимская декларация руководящих принципов контроля. Принята IX Конгрессом Международной организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ) в г.Лиме (Республика Перу) в 1977  году//СПС «КонсультантПлюс».

3. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 года № 145-ФЗ//Собрание законодательства РФ. 03.08.1998. № 31. Ст.3823.

4. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 года № 195-ФЗ//Собрание законодательства РФ. 07.01.2002. № 1 (ч.1). Ст.1.

5. Федеральный конституционный закон РФ от 17.12.1997 года № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»//Собрание законодательства РФ. 22.12.1997. № 51. Ст.5712.

6. Федеральный закон РФ от 06.10.2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»//Собрание законодательства РФ. 06.10.2003. № 40. Ст.3822.

7. Федеральный закон РФ от 10.07.2002 года № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»//Собрание законодательства РФ. 15.07.2002. № 28. Ст.2790.

8. Федеральный закон РФ от 06.10.1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»//Собрание законодательства РФ. 18.10.1999. № 42. Ст.5005.

9. Федеральный закон РФ от 11.01.1995 года № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации»//Собрание законодательства РФ. 16.01.1995. № 3. Ст.167.

10. Указ Президента РФ от 25.07.1996 года № 1095 «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации»//Собрание законодательства РФ. 29.07.1996. № 31. Ст.3696.

11. Указ Президента РФ от 11.01.1995 года № 32 «О государственных должностях Российской Федерации»//Российская газета. 17.01.1995. № 11-12.

12. Постановление Правительства РФ от 28.02.1994 года № 177 «О передаче Контрольно-бюджетного комитета в ведение Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»//Собрание актов Президента и Правительства РФ. 07.03.1994. № 10. Ст.795.

13. Постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 16 марта 2007 года «О докладе Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2006 года «О состоянии законодательства Российской Федерации»//Собрание законодательства РФ. 2007. № 13. Ст.1474.

14. Распоряжение Президента Российской Федерации от 14 февраля 2006 года «О праздновании 350-летия государственного финансового контроля в России»//Собрание законодательства РФ. 2006. № 8. Ст.916.

15. Распоряжение Президента РФ от 26.01.1994 года № 39-рп «О Контрольно-бюджетном комитете»//САПП РФ. 1994. № 5. Ст.373.

16. Регламент счетной палаты Российской Федерации (утв. Постановлением Коллегии Счетной палаты РФ от 04.04.2003 года № 8)//СПС «КонсультантПлюс».

17. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации//http://www.kremlin.ru/appears/2008/11/05 /1349_type63372type63374type63381type82634_208749.shtm.

18. Постановление Верховного Совета РФ от 7 февраля 1992 года № 2299/1-1 «О создании Контрольно-бюджетного комитета при Верховном Совете Российской Федерации»//Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 17. Ст.887.

19. Постановление ГД ФС РФ от 20.04.1994 года № 95-1 ГД «О принятии в ведение Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации Контрольно-бюджетного комитета»//Ведомости ФС РФ. 1994. № 4. Ст.205.

20. Постановление Госстандарта РФ от 26.12.1994 года № 367 «О принятии и введении в действие Общероссийского классификатора профессий рабочих, должностей служащих и тарифных разрядов ОК 016-94» (вместе с «Общероссийским классификатором профессий рабочих, должностей служащих и тарифных разрядов» ОК 016-94). – М.: ИПК Издательство стандартов, 1995 (Классификатор).

21. Постановление Конституционного Суда РФ от 18.01.1996 года № 2-П «По делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Алтайского края»//Вестник Конституционного Суда РФ. 1996. № 1.

2. Нормативно-правовые акты СССР и РСФСР:

              1. Конституция (Основной Закон) Союза Советских Социалистических Республик (принята ВС СССР 07.10.1977 года)//Ведомости ВС СССР. 1977. № 41. Ст.617.

              2. Закон РСФСР от 10.10.1991 года № 1734-1 «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР»//Ведомости СНД и ВС РСФСР. 14.11.1991. № 46. Ст.1543 (утратил силу).

              3. Закон СССР от 08.12.1961 года «Об утверждении Указов Президиума Верховного Совета СССР об образовании Всесоюзного объединения Совета Министров СССР «Союзсельхозтехника», о преобразовании Комиссии советского контроля и об образовании и преобразовании государственных комитетов Совета Министров СССР и о внесении изменений и дополнений в статью 70 Конституции (Основного Закона) СССР»//Ведомости ВС СССР. 1961. № 50. Ст.507.

              4. Закон СССР от 09.12.1965 года № 4224-VI «Об органах Народного контроля в СССР»//Ведомости ВС СССР. 1965. № 49. Ст.718.

              5. Закон СССР от 30.11.1979 года «О народном контроле в СССР»//Ведомости ВС СССР. 1979. № 49. Ст.840.

              6. Положение об органах народного контроля в СССР (утв. Постановлением ЦК КПСС, Совмина СССР от 19.12.1968 ода № 1020). Основные законодательные акты и решения Правительства СССР по вопросам работы центральных учреждений Союза ССР и союзных республик, предприятий и организаций (по состоянию на 1 июля 1969 г.)//СП СССР. 1969. № 1. Ст.2.

3. Литература:

              1. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. – М.: 2002.

              2. Барыкин Е.А. Аудит эффективности в механизме государственного финансового контроля//Реформы и право. 2008. № 3.

              3. Васильев А.А. Актуальные вопросы конституционно-правового статуса Счетной палаты Российской Федерации//Финансовое право. 2004. № 4.

4. Гараев И.Г. Правовое обеспечение государственного финансового контроля в современной России//Финансовое право. 2008. № 3.

5. Данилевский Ю.А., Овсянников Л.Н. Ревизия в государственном финансовом контроле//Бухгалтерский учет. 2001. № 16.

6. Демидов М.В. Внешний государственный финансовый контроль как форма реализации парламентского финансового контроля в России//Конституционное и муниципальное право. 2008. № 2.

7. Демидов М.В. Конституционно-правовая ответственность исполнительной власти перед парламентом за распоряжение финансовыми ресурсами//Конституционное и муниципальное право. 2008. № 17.

8. Демидов М.В. Место и роль контрольно-счетных органов в системе государственного финансового контроля России//Конституционное и муниципальное право. 2010. № 1.

9. Демидов М.В. Некоторые правовые аспекты совершенствования и перспективы развития органов парламентского финансового контроля в России//Юридический мир. 2010. № 3.

10. Демидов М.В. Парламентский финансовый контроль и факторы его действенности//Конституционное и муниципальное право. 2008. № 11.

11. Демидов М.В. Субъекты и объекты парламентского финансового контроля//Российская юстиция. 2009. № 5.

12. Дмитриев Ю.А., Борисов А.Н., Мельников С.И., Спектор А.А. Комментарий к Федеральному закону от 11 января 1995 года № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» (постатейный)/Под ред. Ю.А.Дмитриева. – М.: Деловой двор, 2009.

13. Зырянова Т.В., Даниленко Н.И. Методологические и концептуальные подходы к созданию единой системы государственного финансового контроля//Финансы и кредит. 2006. № 12.

13. Ицкович Б.Ф. Концепция государственного контроля в Российской Федерации. 2004. № 20.

14. Косолапов С.В. Контрольно-ревизионная деятельность Счетной палаты РФ//Финансовое право. 2007. № 5.

15. Кошлина М. Органы финансового контроля: история создания и перспективы развития//История государства и права. 2007. № 18.

16. Кучеров С.В. Содержание и применение понятийного аппарата «предупреждения нарушений бюджетного законодательства»//Финансовое право. 2010. № 12.

17. Николаева Л.А. Задачи и методы деятельности комиссии советского. контроля Совета Министров СССР//Правоведение. 1960. № 3.

18. Окулич И.П., Усатов Д.Н. Проблемы контроля за деятельностью Счетной палаты Российской Федерации//Конституционное и муниципальное право. 2006. № 2.

19. Осипова И.Н. Комментарий к Федеральному закону от 11 января 1995 года № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» (постатейный). – М.: 2007.

20. Симонова Л. Характер и функции государственного финансового контроля современной России//Федерализм. 2006. № 1.

21. Скоков А.В. Счетная палата Российской Федерации как орган парламентского контроля//Российская юстиция. 2009. № 5.

22. Тезисы Председателя Счетной палаты Российской Федерации С.В. Степашина по отчету о работе счетной палаты в 2005 году на пленарном заседании Государственной Думы. Москва. 14 апреля 2006 года//http://www.ach.gov.ru/psp/dv/54.php.

23. Чиркин В.Е. Юридическое лицо публичного права. – М.: Норма, 2007.

24. Щепотьев А.В., Рожок А.Б. Органы фискального контроля//Право и экономика. 2011. № 3.

4. Электронные источники:

1. http://www.ach.gov.ru/results/rc.php.

2. http://www.ach.gov.ru/results/reports/2007-1.php.