Налог на добычу полезных ископаемых

    Правовую  основу режима СРП составил Федеральный  закон № 225-ФЗ "О соглашениях  о разделе продукции" [7], подписанный Президентом Российской Федерации 30 декабря 1995 г. и вступивший в силу 11 февраля 1996 г. В начале 1999 г. были приняты два дополнительных закона: № 19-ФЗ от 07.01.99 "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О соглашениях о разделе продукции"[8] и № 32-ФЗ от 10.02.99 "О внесении в законодательные акты Российской Федерации изменений и дополнений, вытекающих из Федерального закона "О соглашениях о разделе продукции"[9]. Последним законом были внесены необходимые поправки в двенадцать федеральных законов, направленные на их приведение в соответствие с основными положениями базового закона о разделе продукции.

    Первыми шагами налоговой реформы в минерально-сырьевом секторе явились снижение и отмена дополнительных оборотных налогов (данная мера относилась ко всем отраслям экономики) и определенная привязка величины экспортных пошлин на нефть к мировой цене нефти. С начала 2001 г. налог на пользователей автодорог был снижен с 2,5% до 1%, а налог на содержание жилищно-коммунального хозяйства, составлявший 1,5% от валовой выручки, - отменен. Для компенсации выпадающих налоговых поступлений были трехкратно увеличены акцизы на автомобильный бензин и на 5% повышен налог на прибыль. Указанные меры позволили снизить регрессивность налоговой системы и сделать первый шаг от налогообложения, основанного на валовом доходе и объеме добычи, к налогообложению, основанному на доходе (прибыли).

    Следующим и главным этапом реформы налогообложения  минерально-сыревого сектора стало принятие Федерального закона № 126-ФЗ от 8 августа 2001 г. "О внесении изменений и дополнений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и некоторые другие акты законодательства Российской Федерации, а также о признании утратившими силу отдельных актов законодательства Российской Федерации"[10], проект которого был подготовлен Правительством Российской Федерации. Данным законом был принят целый ряд мер по реформированию системы налогообложения минерально-сырьевого сектора.

    Прежде  всего, данным законом [10] вторая часть НК РФ была дополнена главой 26 "Налог на добычу полезных ископаемых", а также внесены соответствующие поправки, связанные с введением этого налога, в другие законодательные акты, в частности, в Закон РФ "О недрах" [12].

    Так, с 1 января 2002 г. введен новый налог - налог на добычу полезных ископаемых, который заменил три действовавших до этого платежа: плату за пользование недрами (роялти), отчисления на воспроизводство минерально-сырьевой базы и акциз на нефть и газовый конденсат. Порядок исчисления и уплаты данного налога основывается на действовавшем порядке исчисления платы за пользование недрами при добыче полезных ископаемых (роялти). Налоговой базой является стоимость добытых полезных ископаемых. Налоговые ставки установлены дифференцированно по видам полезных ископаемых в процентах от стоимости добытых полезных ископаемых. Установленные налоговые ставки определены на основе средних фактических ставок роялти и части действовавших ставок отчислений на воспроизводство минерально-сырьевой базы, перечислявшейся в государственный бюджет. По нефти утвержденная ставка налога учитывает также величину акциза. Ставка налога на добычу по нефти установлена в размере 419 руб. за тонну. Величина ставки рассчитывалась на основе средневзвешенной цены реализации нефти на внутреннем и на внешнем рынке (то есть ее величина учитывает не получаемые до этого бюджетом ресурсные платежи с экспортируемой нефти). Специфическая ставка налога по нефти ежемесячно корректируется с учетом уровня мировых цен на нефть и изменения валютного курса рубля. Для этого применяется специальный поправочный коэффициент, который обеспечивает определенную гибкость и позволяет существенно снизить регрессивность такого налога.

    Налогоплательщики, осуществившие поиск и разведку разрабатываемых месторождений  полезных ископаемых за счет собственных средств или возместившие все расходы государства на поиск и разведку соответствующего количества запасов полезных ископаемых (по действовавшему законодательству такие недропользователи не являлись плательщиками отчислений на воспроизводство минерально-сырьевой базы), уплачивают налог на добычу полезных ископаемых с коэффициентом 0,7. При выполнении соглашений о разделе продукции (за исключением уже действующих соглашений) ставки налога на добычу полезных ископаемых применяются с коэффициентом 0,5. В ряде случаев установлены нулевые налоговые ставки (при добыче полезных ископаемых в части нормативных потерь полезных ископаемых, при добыче попутного газа и попутных подземных вод, а также в некоторых других случаях).

    Принятым  Федеральным законом [10] предусмотрено радикальное перераспределение налоговых платежей, взимаемых при добыче полезных ископаемых, между бюджетами разного уровня. Основная часть данных платежей поступала ранее в территориальные бюджеты (например, при добыче углеводородного сырья в федеральный бюджет направлялось лишь 40% платежей за пользование недрами, а при добыче углеводородов на территории автономного округа, входящего в состав области или края, - 20%). Принятым в составе рассматриваемого закона дополнением к Бюджетному кодексу Российской Федерации предусмотрено, что 80% от суммы налога на добычу полезных ископаемых будет направляться в федеральный бюджет, а 20% - в бюджет субъекта Российской Федерации.

    Поправками  к данному закону впервые законодательно установлены предельные размеры экспортных пошлин на нефть и сам механизм определения экспортных пошлин в зависимости от уровня мировых цен на нефть.

    Поправками  к закону "О недрах" [12], принятыми тем же законом № 126-ФЗ [10], установлена система специальных неналоговых платежей при пользовании недрами. К числу таких платежей отнесены: разовые платежи за пользование недрами при наступлении определенных событий, оговоренных в лицензии (бонусы); регулярные платежи за пользование недрами, которые взимаются при поиске и разведке месторождений полезных ископаемых (рента); плата за геологическую информацию о недрах; сбор за участие в конкурсе или аукционе и сбор за выдачу лицензий.

    Вышеуказанные платежи не относятся к налогам  и сборам, поскольку введены не НК РФ и принятыми в соответствии с ним законами, а законодательством о недропользовании. При этом налоговые органы администрируют не все платежи, а только те из них, информация по которым имеется в распоряжении налоговых органов: разовые платежи за пользование недрами и регулярные платежи за пользование недрами.

    Налог на добычу полезных ископаемых (НДПИ) в 2009 году исчисляется в порядке, установленном главой 26 НК РФ с учетом поправок, введенных Федеральным законом от 22 июля 2008 г. № 158-ФЗ «О внесении изменений в главы 21, 23, 24, 25 и 26 части второй Налогового кодекса Российской Федерации и некоторые другие акты законодательства Российской Федерации о налогах и сборах" [11].

    Суть  этих поправок состоит в следующем:

    1. Внесено уточнение в порядок определения количества добытых полезных ископаемых (пункт 1 статьи 339 Налогового кодекса Российской Федерации). Вступает в силу с 1 января 2009 года.

    2. Исключено использование прямого метода учета добытой нефти при расчете НДПИ на участках недр, расположенных полностью или частично в границах Республики Саха (Якутия), Иркутской области, Красноярского края, по выработанным месторождениям и при добыче сверхвязкой нефти, предполагается оставить только косвенный метод учета добытого полезного ископаемого (пункт 1 подпункты 8, 9 статьи 342 Налогового кодекса Российской Федерации). Вступает в силу с 1 января 2009 года.

    3. Повышена необлагаемая налогом на добычу полезных ископаемых минимальная цена на нефть, применяемая при расчете коэффициента Кц, с 9 до 15 долларов США (пункт 3 статьи 342 Налогового кодекса Российской Федерации). Вступает в силу с 1 января 2009 года

    Реформирование  налога на добычу полезных ископаемых не завершено. Предполагается заменить налог на добычу нефти на налог не с количества добытого полезного ископаемого, а с накопленной добычи за время разработки месторождения. 

    1.2 Зарубежный опыт применения налогов на минеральные ресурсы  

    Как показывает мировой опыт, не существует какой-либо идеальной или образцовой налоговой модели для минерально-сырьевого сектора, которая была бы применима во всех странах и во всех условиях. Каждая страна разрабатывает свой собственный налоговый режим исходя из своих особенностей, потребностей, решаемых экономических и социальных задач. В то же время каждая страна в той или иной степени использует специальные налоговые инструменты, с помощью которых государства изымают ресурсную ренту.

    Необходимость применения специальных налоговых  инструментов при налогообложении  минерально-сырьевого сектора обусловлена  ограниченностью и невозобновляемостью минеральных ресурсов. В той степени, в какой ресурс является ограниченным и незаменимым, его цена может включать некоторую сумму сверх минимальной цены, по которой этот ресурс будет произведен; эта минимальная цена включает в себя производственные затраты плюс некоторый уровень прибыли, который является достаточным, чтобы сделать инвестиции привлекательными. Дополнительная стоимость ресурса сверх этой минимальной цены известна как экономическая, или ресурсная, рента. Эта рента может рассматриваться как стоимость самого ресурса, которая целиком принадлежит обществу. Если компания получила прибыль, которая достаточна, чтобы побудить ее инвестировать, то для государства является возможным изъять полученную производителем сверхприбыль, или ренту, без ограничения инвестиций. Такое изъятие обеспечит нации ее долю дохода, получаемого от разработки принадлежащих ей природных ресурсов.

    В добывающей промышленности экономическая  рента представляет собой разницу  между стоимостью произведенной  продукции и затратами на ее добычу. В состав затрат входят издержки добычи минерального сырья, расходы на геологоразведку и освоение месторождений, а также отраслевая норма прибыли. Остальная часть валового дохода может быть определена как экономическая, или ресурсная, рента. Государства стремятся присвоить себе как можно большую часть ресурсной ренты, для чего используются такие фискальные инструменты, как бонусы, роялти, налоги и раздел продукции.

    Уже в момент передачи прав на разработку месторождений государства стремятся  присвоить экономическую ренту с помощью разового платежа (бонуса) за право разработки месторождения. Бонусы являются разовыми платежами и, как правило, не служат значительным (по сравнению с роялти и налогами) источником финансовых поступлений для государства. В то же время они могут рассматриваться в качестве дополнительной статьи увеличения государственных доходов и являются хронологически первым видом платежа. Размеры бонусов сильно варьируют. Например, в Индонезии бонус, уплачиваемый при подписании соглашения, составляет 1,5 млн. долл., в Нигерии - 0,5 млн. долл. Бонусы могут быть приурочены к различным этапам реализации проекта, например, к началу добычи или к моменту достижения определенного уровня добычи. В США существуют конкурентные торги за участки, и, таким образом, предлагаемая покупателем цена может рассматриваться в качестве бонуса, который уплачивается победившим участником торгов.

    Весьма  распространенной формой выплат государству  являются роялти, которые рассчитываются как фиксированный процент валового дохода производителя. Этот платеж легко администрируется и обеспечивает ранний и гарантированный доход государству. В нефтяной промышленности величина роялти колеблется от 0 (например, в Великобритании) до 50% в некоторых странах (Мьянма, Египет), но в большинстве стран равна 12,5-20% стоимости добытой нефти. Весьма распространенными ставками являются 12,5% (1/8) и 16,67% (1/6). Роялти может рассматриваться как базисный вид систематического платежа, обеспечивающий более ранние по времени и более стабильные финансовые поступления государству, чем платежи с доходов.

    В восьмидесятые-девяностые годы наметилась тенденция к установлению прогрессивных  ставок роялти, т.е. к их исчислению по скользящей шкале в зависимости от определенных факторов, например, уровня добычи или глубины воды над морскими месторождениями. Так, в нефтегазовом секторе Китая ставка роялти варьирует от 0 до 12,5% в зависимости от уровня добычи. В Нигерии для оффшорных нефтяных месторождений, расположенных на глубине свыше 1000 м, ставка роялти равна 0 и увеличивается до 16,67% для месторождений, расположенных на глубине менее 200 м. Расчет роялти по скользящей шкале фактически служит целям изъятия у производителя части ресурсной ренты и позволяет снизить регрессивность такого налога.

    В налогообложении доходов от добычи минеральных ресурсов применяются как обычный налог на прибыль корпораций, так и специальные виды налогов, такие как рентный налог на природные ресурсы. Ставки обычного налога на прибыль корпораций колеблются от 0 до почти 70%, ставки налога на прибыль нефтяных компаний, как правило, от 50% до 85% (в большинстве стран ОПЕК). Более высокие налоги на прибыль в нефтяном секторе фактически служат инструментом изъятия получаемой здесь ресурсной ренты. Так, чрезвычайно высокий уровень налогообложения нефтяных компаний в странах ОПЕК, очевидно, объясняется крайне низкими затратами на добычу нефти, и, соответственно, высоким уровнем экономической ренты.

    Зависимость основных налоговых платежей в добывающей промышленности от цены продукции стимулирует производителей к занижению цены ее реализации с целью минимизации своих налоговых обязательств. В связи с этим в большинстве стран при налогообложении добывающей промышленности для определения налоговой базы используются не фактические цены сделок (или не только фактические цены сделок), а специальные справочные (рыночные) цены, определяемые тем или иным образом. В развивающихся нефтедобывающих странах в этих целях часто используют цены на котируемые на мировом рынке сорта нефти (с определенными поправками). В большинстве развитых стран при налогообложении добычи нефти применяются цены сделок, совершаемых на принципах независимости сторон.

    Важно, как именно государство изымает  экономическую ренту. Платежи, не привязанные к величине прибыли, такие как роялти и бонусы, регрессивны, то есть чем ниже прибыльность проекта, тем относительно выше уровень этих выплат. Чем в меньшей степени сборы привязаны к валовому доходу компаний, тем прогрессивней система. В связи с этим некоторые государства повышают налоги на чистый доход и отказываются от взимания роялти. Все большее распространение приобретают налоговые системы с гибкими условиями, которые обеспечиваются применением скользящих шкал. Системы со скользящими шкалами используют для того, чтобы обеспечить рост доли государства при росте прибыльности проекта. Большинство систем со скользящими шкалами реагируют на уровень добычи. С ростом уровня добычи доля государства тем или иным образом растет. В некоторых системах гибкость достигается за счет использования прогрессивной шкалы налоговых ставок. Иногда используются несколько переменных со скользящими шкалами, например, роялти, бонусы, раздел прибыльной нефти. К наиболее распространенным факторам, обусловливающим изменение тех или иных элементов фискальных систем по скользящей шкале относятся уровень добычи, глубина шельфа, накопленная добыча (объем нефти, извлеченной с начала добычи), цены на нефть, Р-факторы и норма прибыли.