Развитие местного самоуправления на примере Саратовской области

    В целом же земские избы, чуждые интересам  местных общин, легли на эти общины лишь новым, очень тяжелым бременем и надежд царя не оправдали. То же «нерадение и воровство», которое практиковалось в приказныx избах проявлялось и здесь. Убедившись в несостоятельности своей реформы, Петр вскоре от нее отказался, сложив с земских изб обязанности по сбору податей и повинностей и отдав их снова в ведение приказов. Крупнейший историк революционной России В.О. Ключевский видел в реформе 1699 года «один из немногих симптомов недуга, которым страдает русское управление на протяжении столетий. Это - борьба правительства, точнее, государства, ... со своими собственными органами, лучше которых, однако, ему приискать не удавалось».

    Целям развития ремесла, торговли и обеспечения прав купечества содействовала новая реформа управления городами, получившая выражение в Регламенте или Уставе Главного Магистрата, принятом 16 января 1721 года. А в 1724 году предписано было во всех городах учредить магистраты по столичному образцу. Члены городовых магистратов (бургомистры и ратманы выбирались из купечества для совместного решения всех городских дел, кроме судебных. Для ведения судебных дел рекомендовалось выделять одного из членов. Выборы проходили под надзором воевод и губернаторов, а результаты утверждались в Главном Магистрате. Одним из первых отметил новые органы управления Саратова И.К Кириллов: «В том городе магистрат, в котором ныне ратманов 2, канцелярия и приказные служители особые. Крепостная контора в ней надсмотрщик 1, писец 1. Из шляхетства (дворянства) фискал Иван Дурасов. Приказных и других служителей нет. Обер, ундер - офицеров, рассыльщиков, солдат нет».

    Что же касалось прав городского населения  относительно государственных податей и повинностей, то указом 18 декабря 1706 года раскладка податей с торговых людей осуществлялась сообразно промыслу и достатку каждого, а указом 13 сентября 1713 года разъяснялось, что все торговые люди избираются в разного рода казенные и городские службы погодно.

    Магистратам вменялось в обязанность прилагать старание к обучению детей только граждан зажиточных, но и бедных, наблюдать за тем, чтобы немощные были призреваемы в городских богадельнях. Впрочем, на практике это далеко не всегда соблюдалось. В Саратове долгое время не было ни школ, ни богаделен. Ставились и другие благие и невыполнимые цели. Магистратам поручалось заботиться о распространении и приведении в цветущее состояние гоpoдской торговой и ремесленной деятельности. Для этого нужно было стараться, чтобы в городе не было праздношатающихся, гулящих и нищих людей, тем более лиц, склонных к пьянству и разврату. Нужно было принимать меры к размножению мануфактур, поощрять цеховую организацию ремесленников, учреждать, где это возможно, новые торги и ярмарки. Для выполнения различныx повинностей и поборов городского населения магистраты должны были иметь сведения о количестве ревизских душ мужского пола. Они заботились о расквартировании в городах войск, о сборах провианта и фуража для них, о противопожарной охране, о городском благоустройстве и о многих других сторонах жизни города.

    Городовым магистратам была предоставлена  обширная судебная власть. Именно это направление в последующие десятилетия стало одной из главных сторон их деятельности. Магистраты ведали всеми гражданскими и уголовными делами между городскими жителями, за исключением тяжких преступлений, которые относились к компетенции Главного Магистрата.

    В последующем многие функции магистратов  менялись. Указом 24 февраля 1727 года магистраты были подчинены губернаторам и воеводам, а указом 1727 года уже Петра II Главный Магистрат был упразднен. На следующий год были упразднены и городовые магистраты, а вместо них созданы ратуши во главе с бургомистрами, сменявшимися  ежегодно. Впрочем, при императрице Елизавете (в 1743 г.) магистраты были восстановлены на прежних основаниях.

    Новую ступень в юридическом положении  города и его населения представляло законодательство екатериновской эпохи. Вопросы местного самоуправления вызывали живой интерес у членов Уложенной комиссии, собранной императрицей в 1767 году. 7 ноября 1775 года был издан указ «Учреждение для управления губерний Всероссийской империи», первый в истории русского права столь крупный акт, посвященный местному самоуправлению. Этим законом посадская община, объединявшая тяглых горожан, признавалась автономной единицей. Городовой магистрат был включен в систему государственных учреждений. Дела в нем решались в общем присутствии, на коллегиальных началах. В заседании участвовали два бургомистра и четыре ратмана. Магистрат имел канцелярию, функционировавшую в составе уголовного, вексельного, казенного, банкротских дел и регистратурного отделений.

    11 января 1790 г. Быдл учреждено Саратовское  наместничество. Предполагалось иметь  9 уездов: Екатеринштадский, Хвалынский, Вольский, Кузнецкий, Аткарский,  Петровский, Балашовский, Камышинский. Торжественный акт открытия Саратовского наместничества состоялся 3 февраля 1781 года. Саратов приобрел статус губернского города и получил герб – три звездообразные стерляди на голубом фоне (как символ рыбных богатств и значения города и губернии в рыбной торговле на Волге).

      Общая картина городских сословных учреждений в эпоху Николая I была следующей: прекратили существование городские депутатские собрания, а же общие думы, их члены использовались для отдельных поручений шестигласной думой. Городским сословным органам были переданы некоторые функции так называемой «торговой полиции», то есть наблюдение за порядком на торгах, базарах. При шестигласной думе находились особые органы; торговая депутация, торговые смотрители, торговые и рядские старосты. На дело городского благоустройства отпускались ничтожные суммы. За весь до форменный период действительными и, пожалуй, единственными городскими учреждениями, которые «ведали городские пользы и нужды», оставались шестигласные думы во главе с городским головой.

      Решение различных вопросов жизни города основывалось на возможностях бюджета. Городской бюджет составлялся и расходовался в соответствии со сметой, которая была ежегодной. Эту смету составляла шестигласная дума по установленной правительством форме. Затем смета шла на утверждение к начальнику губернии, который в присутствии губернского правления тщательно рассматривал ее. Если смета соответствовала всем условиям, то копия ее отправлялась в министерство внутренних дел на окончательное утверждение. Если же в смете находилось что-либо «обременительное для жителей», то она возвращалась в думу на доработку. Но если смета прошла все положенные инстанции, то городские учреждения должны были исполнять ее буквально, без малейших отступлений. Впрочем, если были чрезвычайные расходы, то ими ведал губернатор, который все равно должен был согласовывать их с министерством внутренних дел. В этой связи все больший вес в области административного надзора, финансового контроля и едва ли не руководства самим городским самоуправлением стала приобретать должность и личность «начальника губернии» и его аппарата власти - губернского правления. Вообще на губернаторе как на представителе органа высшего правительственного надзора лежала одна из главнейших функций «благоустройства внутреннего управления в городах».  
 

      1.3Самоуправление в Саратове в конце XIX- начале XX вв 

   Городовым положением 1870 года, по сравнению с прежним законодательством был увеличен на год срок службы городского головы, составивший 4 года. Столько же стали служить и члены городской управы. Срок службы городского секретаря определялся Думой. Предусматривалось и регулярное обновление кадров - через каждые два года половина членов управы выбывала по очереди и замещалась вновь избираемыми, которыми могли быть и выбывшие. Должности в канцеляриях городской Думы и управы, за исключением городского секретаря, замещались по найму, а порядок назначения определялся Думой. Должностные лица городского самоуправления по Городовому положению 1870 года не считались состоящими на государственной службе. При этом городскому голове и членам городской управы воспрещалось «входить в подряды и поставки по предметам городского хозяйства, но им не возбранялось участвовать в торгах на отдачу в содержание городских имуществ».

   В конце 1870 года в городе прошли думские выборы, а 4 января 1871 года состоялось первое заседание новой городской Думы Саратова. В заседании участвовал 71 гласный. Гласные принесли присягу и перед началом своей работы приняли первое постановление Думы о поручении городскому голове телеграфировать министру внутренних дел текст телеграммы императору Александру II с выражением «глубочайшей верноподданнической благодарности дарование нам нового Городового положения и постоянные неусыпные заботы о нашем благосостоянии». Затем гласные приступили к баллотировке городского головы. На эту высокую должность большинством голосов (68 против 3) был избран ВЛ. Гусев, занимавший ее по 1875 год. Все остальные организационные вопросы были отложены до будущих заседаний.

   На  февральско - апрельских 1871 года заседаниях были сформированы исполнительные органы Саратовского городского самоуправления. Так, на заседании 3 февраля 1871 года в присутствии 60 гласных были рассмотрены  

   вопросы о количестве членов городской управы и размерах их персонального содержания. Дума постановила: «Управу составить из четырех членов и назначить держание каждому по две тысячи рублей в год, производя это содержание только за время действительного исполнения служебных обязанностей, т.е. производя вычеты за время отсутствия по личным делам.

   Таким образом, Саратовская городская  Дума нового образца была сформирована, открыта и приступила к практической работе. В соответствии с новым Городовым положением она представляла все городское общество, обсуждала касавшиеся его дела и действовала его именем во всех случаях, когда закон требовал принять общественное постановление или приговор по этим делам. Первые заседания Саратовской городской думы предусматривали в качестве первоочередных организационных мер «назначение выборных должностных лиц и дела общественного устройства», а также «назначение содержания должностным лицам городского общественного управления и определение размера оного».

   Следующим по Положению шагом в создании саратовского самоуправления было открытие органа исполнительной власти - городской управы. Она, как и городская Дума, состояла под председательством городского головы. Число членов управы определялось городской Думой. Законодательство 1870 года давало только нижний предел количества членов управы: « ... не должно быть нее двух сверх председателя». Саратовская городская управа 1870-х годов состояла из 4 членов и 3 кандидатов.

     Городская управа в Саратове была учреждена 6 апреля 1871 года. Ее открытию по традиции предшествовал торжественный молебен в здании Думы, отслуженный Саратовским архиепископом Иоаникием. Он же произнес и напутственное слово, обращенное к присутствовавшим гласным Думы, членам Губернского по городским делам присутствия и всем приглашенным. Затем в присутственном зале управы к собравшимся саратовцам с приветственной речь обратился саратовский губернатор М. Н. Галкин-Враский. Свою речь он начал следующими словами: « ... При настоящем, замечательном для Саратова тожестве, позволю сказать Вам, милостивые государи, несколько слов. Новое Городовое положение, которое предстоит ввести Вам в жизнь, представляет Вам право почти самостоятельного распоряжения городским хозяйством….  Правительство и местные жители возлагают на Вас тем большие надежды, что Саратов один из богатейших городов империи .... Вы располагаете огромным количеством принадлежащих городу земель, имеете в своем распоряжении более миллиона свободного капитала; при этих средствах и выгодах самого положения Саратова разве позволительно сомневаться в возможностях достижения городу надлежащего благоустройства?»

     Далее в своей речи губернатор обратил внимание членов управы на «некоторые, наиболее выдающиеся предметы» порученного им хозяйства. Они касались благоустройства Саратова и имели долговременную перспективу, как, например, оздоровление территории Глебучева оврага, обращение его, этой давней инфекционной «язвы города», в общественный сад. Также была отмечена необходимость мощения центральных улиц камнем, польза насаждения Камышинской (Рахова) и Астраханской улиц деревьями и т.п. Губернатор обратил внимание членов управы на необходимость застройки пустовавших мест в городской черте и за ее пределами, постройки нового городского водопровода улучшения санитарного состояния и другие жизненно важные для города вопросы.

     Таким образом, основным итогом административной жизни г. Саратова в 1871 году было становление обновленного городского самоуправления, в дореволюционную эпоху сделавшего немало для улучшения и развития разных сторон жизни нашего города.

   В развитии города в этот период большую роль сыграло общественное управление. Как уже было сказано выше, оно состояло из городской Думы с распорядительными функциями и городской управы с исполнительными функциями. Заседания могли проводиться «по усмотрению» городского головы, требованию губернатора или «по желанию не менее одной пятой числа гласных». Порядок выборов должностных лиц городского самоуправления, как и процедура заседаний Думы, были регламентированы, но от регламента были и отступления, зависевшие от баланса тех или иных корпоративных интересов. Так, гласные, желавшие внести на обсуждение Думы какой-нибудь вопрос, обязаны были за три дня до заседания ознакомить городского голову «о предмете своего предложения». В случае отклонения от этого требования закон допускал пре внеочередному вопросу, но окончательное решение должно было приниматься на одном из следующих заседаний. При признании управой какого-либо решения Думы противозаконным дело передавалось губернатору. Тем не менее Дума, шла на нарушение регламента, когда это было выгодно большинству, в частности сдаче городского имущества в аренду. Дума имела право назначать посредством выборов должностных лиц для решения «дел общественного устройства», определять их содержание. К ведению городского управления относились дела по внешнему благоустройству города. 

1.4 Управление Саратова  в 1917 году 

      1917 год в Саратове начался в  условиях нараставшей социально-экономической напряженности. С января социально-экономический кризис все сильнее стал тревожить правительственные и общественные органы Саратовской губернии и Саратова, его городское самоуправление. Наряду с вопросами, продолжавшими прежнюю линию повседневного бытия, городское самоуправление вынуждено было решать проблемы, вызванные военным лихолетьем и кризисными явлениями, парализовавшими различные стороны жизни Российской империи.