Основы организации муниципального управления

       Кроме штатного исполнительного аппарата при главе местной администрации  могут создаваться совещательные  общественные органы (коллегии, Советы). Коллегия создаётся в целях всестороннего предварительного обсуждения наиболее важных вопросов, входящих в компетенцию местной администрации. Состав и порядок деятельности коллегии закрепляется в регламенте местной администрации.

       Для координации территориального, производственного  и общественного самоуправления при главе местной администрации целесообразно создавать: Совет директоров, Совет предпринимателей, Совет руководителей и координаторов политических партий, общественных движений и иных объединений граждан (Общественная палата).

       Существенным  недостатком существующих структур местных администраций, является чрезмерное дробление подотчётных им органов. Они, по сути дела, повторяют структуру центральных ведомств, только в минимальном варианте. А это порождает ведомственную обособленность, затрудняет комплексное развитие отраслей, ведёт к дублированию, лишним затратам сил и средств, приводит к нарушению единства целей и задач всего механизма управления.

       Анализ  ряда рассмотренных структур свидетельствует  о том, что органы и другие структурные  подразделения местной администрации  имеют самые различные наименования (управления, отделы, департаменты, комитеты и т.д.), применяемые без каких-либо научно обоснованных критериев и вносящие путаницу и непонимание у большинства населения.

       Органы  местного самоуправления вступают во взаимодействие с органами государственной власти, реализуя отдельные государственные монополии, которыми они могут наделяться законом в соответствии со ст. 132 Конституции РФ, а также осуществляя решения, принятые органами государственной власти, оказывая в соответствии с законом содействие государственным органам в выполнении их задач и функций на местном уровне.  

       1.3 Органы и должностные лица местного самоуправления.

       Население решает вопросы местного значения через  органы местного самоуправления. Наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации согласно ст. 34 Федерального закона является обязательным. Закон предусматривает возможность включения в структуру органов местного самоуправления также других органов и должностных лиц местного самоуправления. При этом он прямо называет некоторые из этих органов и должностных лиц, устанавливая порядок их избрания (назначения). К ним относятся:

       а) контрольный орган (контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и т.п.), формируемый непосредственно населением на муниципальных выборах или представительным органом в соответствии с уставом муниципального образования;

       б) глава местной администрации, назначаемый  на эту должность по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности.

       Федеральный закон о местном самоуправлении содержит положения, определяющие порядок решения вопроса об определении структуры органов местного самоуправления во вновь образованных муниципальных образованиях и в случае преобразования существующего муниципального образования. В решении о структуре органов местного самоуправления муниципального образования, принимаемом на местном референдуме (сходе граждан), устанавливаются:

       структура (перечень) и наименования органов  местного самоуправления;

       порядок избрания и полномочия главы муниципального образования.

       Говоря  об обязательности решений, принятых на местных референдумах, необходимо указать на Постановление Конституционного Суда РФ от 10.06.1998г., в котором сказано, что народ не только конституирует органы местного самоуправления и легитимирует их полномочия, но и контролирует в предусмотренных законом формах их деятельность… Запретом выносить на местный референдум вопросы о досрочном прекращении полномочий и о досрочных выборах органов местного самоуправления не ограничивается право граждан на осуществление контроля за деятельностью органов местного самоуправления и их должностных лиц в установленных законом формах… Федеральный законодатель вправе и обязан предусмотреть необходимые правовые, включая судебные, гарантии соответствия принимаемых на референдуме субъекта РФ решений Конституции РФ и федеральному закону (п.5 ст.61 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»).

       Муниципальные образования, определяя структуру  органов местного самоуправления и закрепляя ее в своих уставах, регулируют и другие вопросы организационной основы осуществления местного самоуправления. В уставах муниципальных образований с учетом требований федерального законодательства, законов субъектов Федерации определяются также такие организационные вопросы, как:

       - порядок формирования, наименование, подотчетность и подконтрольность органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления;

       - срок полномочий представительного  органа муниципального образования,  депутатов, членов иных выборных  органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного  самоуправления, а также основания и порядок прекращения полномочий указанных органов и лиц;

       - регламентация муниципальной службы;

       - виды, порядок принятия (издания), официального  опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов;

       - формы, порядок и гарантии участия населения в решении вопросов местного значения, в том числе путем образования органов территориального общественного самоуправления, и др.

       Органы  местного самоуправления наделяются в  соответствии с Уставами муниципальных образований собственной компетенцией в решении вопросов местного значения, перечень которых дан в главе 3 Федерального закона.

       Анализ  законодательства, закрепляющий правовой статус органов местного самоуправления, позволяет говорить о нём как  о весьма своеобразном формировании, которому присущи признаки как негосударственной, так  и государственной организации. Как негосударственное формирование оно характеризуется тем, что, во-первых, не входит в систему органов государственного управления и, следовательно, во-вторых, не является органом государственного управления; в-третьих, не выступает в своей деятельности от имени государства; в-четвертых, выражает интересы местного населения. Тем не менее, орган местного самоуправления наделён соответствующим комплексом полномочий властно-распорядительного характера для решения вопросов, имеющих местное значение. Без наличия таких полномочий он был бы неспособен управлять подведомственной территорией, оказывать соответствующее влияние не только на муниципальные предприятия, учреждения, организации, но и иные, в том числе государственные и находящиеся в иной собственности, расположенные на его территории. Из большого комплекса его полномочий некоторые из них свойственны органам государственного управления.

       Иллюстрацией  такого необычного явления может служить право органа местного самоуправления осуществлять государственный контроль за использованием и охраной земель, принимать решения о наложении штрафов за ущерб, причинённый природной среде, налагать административные взыскания на граждан и должностных лиц за совершённые ими административные правонарушения.

       Таким образом, органу местного самоуправления присущи признаки и негосударственной и государственной организации. Отсюда можно сделать также вывод о том, что  в местном самоуправлении два начала: государственное и общественное. Первое проявляется в деятельности местной администрации, местных представительных органов, второе — в деятельности органов территориального общественного самоуправления, а также функционировании различных форм непосредственной демократии.

       Прежнее законодательство устанавливало положение, в соответствии с которым местная администрация подотчётна соответствующему представительному органу власти, а также вышестоящим исполнительным и распорядительным органам. При этом делалось существенное уточнение в пределах их компетенции. 

               1.4 Представительный орган муниципального образования

       Представительный  орган муниципального образования (далее - ПОМО) является сущностным выражением народовластия, института представления, артикуляции, агрегации, регулирование потребностей местного населения при решении вопросов публичного значения; учреждением, призванным отстаивать общий (не частно индивидуальный) интерес местного сообщества.

       ПОМО  обладает правами юридического лица (п.9 ст.35, ФЗ №131), что обеспечивает ему возможность реализовать свою миссию, предназначение.

       Законом установлена исключительная компетенция  ПОМО (пп.1-10 ст.35), которые можно сгруппировать  следующим образом:

• полномочия учредительного характера (пп.1-3):

      принятие устава муниципального образования (далее - МО) и внесение в него изменений и дополнений;

       учреждение местного бюджета и отчета об его исполнении;

       установление, изменение и отмена местных налогов и сборов  в соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах

• полномочия управленческого характера (пп.4-8):

       понятие планов и программ развития МО, учреждение отчетов об их исполнении;

       определение порядка управления  и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности;

       определение порядка принятия  решений  о создании, реорганизации  и ликвидации муниципальных предприятий  и учреждений, а также об установлении  тарифов на услуги муниципальных  предприятий и учреждений;

       определение порядка участия муниципального образования в организациях муниципального сотрудничества;

        определение порядка материально-технического  и организационного обеспечения  деятельности органов местного  самоуправления;

• функции контрольного характера: контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами  местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения.

       ПОМО  могут реализовать иные полномочия, установленные им федеральными законами и принимаемыми  в соответствии с ними конституциями (уставами), законами субъектов РФ, уставами МО.

       Среди указанных полномочий ПОМО необходимо выделить те, которые реализуются  как совместные (с главой местной  администрации либо МО).

       Так, нормативно-правовые акты, принятые ПОМО, промульгируются главой муниципального образования. Установлен 10-дневный срок для возможного  мотивированного отклонения главой МО нормативного правового акта. Преодолеть вето главы МО может 2/3 состава депутатов ПОМО (от установленной в уставе численности депутатского корпуса), в таком случае акт подлежит подписанию главой муниципального образования в течение семи дней и обнародованию.

       Законом установлена запретительная мера по отношению к управлению и (или) распоряжением  представительным органом МО или  отдельными депутатами (группами депутатов) в какой бы то ни было форме средствами местного бюджета в процессе его исполнения не допускаются, за исключением средств местного бюджета, направляемых на обеспечение деятельности представительного органа МО и депутатов.

       Организацию деятельности представительного органа МО в соответствии с его уставом  осуществляет глава муниципального образования, а в случае если указанное  должностное лицо является главой местной  администрации, - председатель представительного  органа МО, избираемый этим органом из своего состава.

       Расходы на обеспечение деятельности представительного  органа МО предусматриваются в местном  бюджете отдельной строкой.

       Порядок формирования ПОМО установлен федеральным  законом  и закрепляется в  уставе МО в течение одного месяца  со дня начала  работы соответствующего органа МО.