Муниципальное регулирование потребительского рынка

Местное самоуправление — одна из форм самоуправления как социального явления. Оно представляет собой систему организации деятельности граждан для самостоятельного (под свою ответственность) решения вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических, национально-этнических и иных особенностей, на основе Конституции и законов Российской Федерации, законодательных актов ее субъектов.

Местное самоуправление в России имеет исторические корни. Наиболее последовательно оно реализовывалось на уровне сельских общин. Первые основы городского самоуправления были заложены в России Петром I. Одним из первых правовых актов, предоставляющих городам некоторую независимость и самостоятельность, была Грамота Екатерины II на права и выгоды городам” Российской империи от 21 апреля 1785 г. В соответствии с ней городским обывателям дозволялось собираться и составлять “общество городское”, пользующееся определенными правами и выгодами. “Общество городское” избирало городского голову, бургомистров и ратманов (членов магистрата) через каждые три года. Ему дозволялось составить казну своими добровольными “складками” и “оную казну употреблять им по общему согласию” (ст. 42 Грамоты).

Параллельно с городским самоуправлением в России активно развивалось самоуправление сельских жителей, Основой которого являлись земские учреждения. Согласно положению от 1 января 1864 г. выборные земские собрания (губернские и уездные) выполняли значительный объем работы по ведению местного хозяйства, статистики создали свою почту, телеграф. За время существования земского самоуправления в России было создано около 30 тыс. школ, подготовлено 45 тыс. учителей, значительно увеличилось количество врачей, расширилась сеть аптек и т.д. Однако земские учреждения были созданы на европейской части России и не охватывали низовой уровень территориального деления — волости.

После Октябрьской революции многие традиции российского самоуправления были отвергнуты.

В период реформирования общества развитие экономической и политической самостоятельности населения выразилось в резком расширении самоуправления на всех уровнях общества. Местное же самоуправление стало наиболее эффективным рычагом и одновременно показателем отхода общества от командно-административной системы, авторитарных методов управления. Большое влияние на формирование местного самоуправления в республиках, входивших в СССР, оказало принятие в 1990 г. союзного Закона об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства.

Важным этапом в развитии местного самоуправления в Российской Федерации стало принятие 22 октября 1992 г. первого Закона “О местном самоуправлении в Российской Федерации”, который создал правовые механизмы для децентрализации государственного управления и привлечения граждан по месту жительства не только для обсуждения, но и решения вопросов местного значения. Вместе с тем из-за недостаточной проработанности и в силу ряда других причин этот закон не сумел обеспечить формирование полноценной системы местного самоуправления в Российской Федерации.

Конституция России 1993 г. внесла ряд существенных положений, развивающих концепцию местного самоуправления.

Местное самоуправление рассматривается Конституцией как одна из основ конституционного строя России. Статья 12 Основного Закона устанавливает, что в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Это означает, что без полноценного местного самоуправления Россия не может быть демократическим правовым государством, а ущемление его прав, ограничение прерогатив должны рассматриваться как посягательства на основы конституционного строя Российской Федерации.

Согласно ст. 3 Конституции РФ местное самоуправление является одной из конституционных форм осуществления народовластия. Часть 2 этой статьи устанавливает, что “народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления”. Характеристика! органов местного самоуправления как части механизма народовластия определяет их природу, способы формирования, объем полномочий и ответственность перед населением.

Признание местного самоуправления в качестве одной из самостоятельных форм народовластия дополняется конституционным положением о том, что органы местного самоуправления не входят в систему государственной власти (ст. 12 Конституции). Основное назначение этой конституционной нормы — преодоление последствия имевшего место до недавнего времени огосударствления общества, когда государственные структуры брали на себя многие его функции. Конечно, оснований для отождествления местного самоуправления и государственной власти нет. Однако местное самоуправление и не должно противостоять государственной власти. Ведь оно должно действовать в рамках законов, указов Президента, постановлений Правительства, актов субъектов Российской Федерации. Следует также учитывать, что многие полномочия представительных и исполнительных органов местного самоуправления имеют властный характер (установление налогов и сборов, издание общеобязательных нормативных актов, применение мер государственного принуждения; в их ведении находится муниципальная милиция, другие органы, правомочные применять административные санкции). Все это во многом сближает органы государственной власти и местного самоуправления. Наконец, по ряду вопросов государственные органы вправе осуществлять контроль и надзор за функционированием органов местного самоуправления.

Местное самоуправление Конституция Российской Федерации рассматривает в контексте взаимоотношения с личностью, что дает основание говорить о конституционном праве гражданина на участие в осуществлении местного самоуправления. И хотя в Основном Законе России непосредственно это право гражданина не сформулировано, оно органично вытекает из содержания ст. 32 Конституции, закрепляющей право на участие в управлении государственными и общественными делами.

Участие гражданина в местном самоуправлении гарантируется правом: выбирать и быть избранным в выборные органы местного самоуправления, участвовать в непосредственном (путем референдума или схода) решении вопросов местного значения; состоять на муниципальной службе; получать информацию о деятельности органов местного самоуправления; защищать в судебном порядке право на участие в местном самоуправлении.

Конституция Российской Федерации характеризует местное самоуправление не только как элемент конституционного строя, системы народовластия и конституционного статуса личности в России. Глава 8 Конституции “Местное самоуправление” закрепляет основные параметры организации и деятельности системы местного самоуправления. Дается характеристика субъектов местного самоуправления, а также его гарантий (ст. 130—133 Конституции).

Местное самоуправление представляет собой достаточно сложное явление современной политической и правовой практики России. Чтобы раскрыть его природу, назначение, необходимо по меньшей мере ответить на три основных вопроса: 1) кто осуществляет местное самоуправление (является его субъектом); 2) на решение каких вопросов направлено местное самоуправление, каков его объект; 3) с помощью каких средств, инструментов осуществляется местное самоуправление.

В Конституции Российской Федерации не дано развернутой характеристики субъекта местного самоуправления (первый элемент системы самоуправления). В ч. 1 ст. 130 только констатируется, что честное самоуправление осуществляется населением.

Между тем законодательная регламентация этого вопроса крайне важна, ибо от нее зависят территориальные пределы местного самоуправления, его уровни. К тому же и содержание, и формы местного самоуправления, а также методы и средства его осуществления производны от условий и уровня развития субъекта, социальных, демографических, национальных и иных характеристик населения.

Население, проживающее на соответствующей территории, объединяется общими интересами, потребностями, проблемами. Поэтому законодательство РФ о местном самоуправлении наряду с термином “население” для обозначения субъекта местного самоуправления использует понятие “местное сообщество”. При этом субъектом местного самоуправления признаются местные сообщества, проживающие как в административно-территориальных единицах (районах, городах, поселках, сельсоветах), так и в сельским поселениях (населенных пунктах), не являющихся таковыми.

Для осуществления управленческой деятельности местные сообщества должны быть каким-либо образом организованы, для чего необходимы специальные социально-политические формы и институты, главное место среди которых занимают соответствующие органы самоуправления (представительные, исполнительные, контрольные).

Необходимость совмещения местными сообществами управленческих функций с другими видами общественно полезной деятельности (производственной, культурно-воспитательной и др.), а также иные социальные факторы определяют невозможное1” непосредственного осуществления населением всех функций самоуправления. Потребность разделения труда по управлению обусловливает выделение из состава населения соответствующей территории специальных категорий для осуществления в его интересах ряда управленческих функций. Таким образом, местное сообщество как субъект самоуправления реализует управленческую деятельность как непосредственно, так и через членов выборных органов, профессиональных управленцев из аппарата местных органов исполнительной власти, лиц, принимающих участие в управлении на общественных началах. Для непосредственного осуществления местным сообществом управленческих функций используются институты местного референдума, собраний (сходов) граждан, конференций жителей, народной инициативы и др.

Членом местного сообщества является гражданин России, постоянно проживающий на территории, в границах которой осуществляется местное самоуправление.

Вторым элементом (подсистемой) в системе местного самоуправления является объект управленческого воздействия. Вопрос об объекте в системе местного самоуправления, казалось бы, прост: местное сообщество управляет своими собственными делами. Это основной, первичный признак всякого самоуправления. Однако, отмеченная выше простота обманчива, поскольку организовать управление территориальной общностью граждан — значит обеспечить регулирование ее деятельности в различных сферах общественной жизни, решать многообразные вопросы местной промышленности, сельского хозяйства, управления муниципальной собственностью, социального обслуживания и культурного развития населения.

Вместе с тем необходимо также учитывать, что соответствующие территориальные общности граждан выступают объектами управляющего воздействия не только субъектов местного самоуправления соответствующего уровня, но и системы государственного управления высших органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов. Это означает, что соответствующий объект испытывает на себе не только самоуправленческое, но и управленческое (“внешнее”) воздействие. Отсюда появляется нужная задача точного формулирования компетенции, объема полномочий, осуществляемых местным сообществом самостоятельно. Общим конституционным критерием определения этой сферы являются вопросы местного значения (ст. 130 Конституции РФ). Они и составляют непосредственный объект местного самоуправления.

Третьим элементом системы местного самоуправления выступает механизм местного самоуправления, представляющий собой органически взаимосвязанную совокупность институтов и организационных структур, обеспечивающих решение населением вопросов местного значения.

В отличие от ранее названных элементов механизм местного самоуправления получил наиболее развернутую характеристику в законодательстве. Так, ч. 2 ст. 130 Конституции РФ устанавливает, что местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.

Законодательство о местном самоуправлении в Российской Федерации конкретизирует конституционные положения о механизме местного самоуправления. Так, в числе форм непосредственной демократии называются не только референдум и выборы, но и сходы, конференции граждан. Установлено, что для реализации представительных, распорядительных, контрольных и иных функций местное сообщество образует органы местного самоуправления и наделяет их соответствующими полномочиями.

Федеральным законодательством наряду с публично-властными структурами механизма местного самоуправления допускается существование органов общественного самоуправления, функционирующих преимущественно на низовом уровне сообщества граждан (улица, квартал, микрорайон).

Таким образом, Конституция и федеральное законодательство России указывают на четыре основных блока механизма местного самоуправления в Российской Федерации:

1) институты непосредственной демократии (местные референдумы, сходы, выборы различных органов самоуправления);

2) представительные (выборные) органы местного самоуправления;

3) исполнительно-распорядительные и контрольные органы местного самоуправления;

4) органы общественного самоуправления населения.

С учетом исторических, национальных и иных традиций, местных особенностей территориальные сообщества путем принятия в соответствующем порядке положения (устава) о местном самоуправлении на основе Конституции и Федерального закона о местном самоуправлении устанавливают конкретную схему организации механизма местного самоуправления, определяют структуру и полномочия соответствующих органов.

В правовом регулировании системы местного самоуправления Российской Федерации важная роль отводится принципам местного самоуправления. Последние представляют собой основополагающие идеи, подходы к устройству местного самоуправления, закрепленные в Конституции и Федеральном законе о местном самоуправлении.

С помощью принципов местного самоуправления обеспечивается стройность и последовательность всего государственно-правового регулирования этих отношений. Причем закрепление принципов является одним из наиболее эффективных способов правового регулирования общественных отношений, который наиболее приемлем для Основного Закона в силу обобщенности, концентрированности его содержания. А поскольку, согласно п. “н” ст. 72 Конституции, федеральная компетенция местного самоуправления распространяется только на установление общих принципов организации местного самоуправления, именно последние и являются основой всего федерального законодательства в этой сфере.