Использованный  в современной Российской Конституции подход к разграничению полномочий между разными уровнями власти, основанный на презумпции компетентности, существенно отличается от прежнего, применявшегося в советские времена метода разграничений полномочий "сверху вниз", когда бывшие союзные республики вынуждены были ждать передачи им "сверху" части полномочий, закрепляемых за ними постановлениями и другими правовыми актами союзных органов исполнительной власти.

     Устанавливаемое Конституцией РФ и другими федеральными законами разграничение предметов ведения между Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями служит основанием для разграничения и бюджетных полномочий между органами власти разного уровня. Это разграничение бюджетных полномочий зафиксировано в ст. 7, 8 и 9 Бюджетного кодекса РФ.

     Если  внимательно перечитать содержание названных статей Бюджетного кодекса  РФ, то можно увидеть, что в перечне  полномочий федеральных органов  государственной власти (ст. 7) отсутствуют  те, что отражают исполнение бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов. Зато в ст. 7 прямо перечисляются такие бюджетные полномочия федеральных органов государственной власти, как "установление порядка составления и рассмотрения проектов федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов, утверждения и исполнения федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов", "составление и рассмотрение проектов федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов, утверждение и исполнение федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов, осуществление контроля за их исполнением", "определение порядка установления и исполнения расходных обязательств Российской Федерации, установление и исполнение расходных обязательств Российской Федерации" и др.

     Что касается бюджетных полномочий органов власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, то они четко перечислены в ст. 8 и 9 Бюджетного кодекса РФ, отражающих полномочия по составлению и рассмотрению проектов субфедеральных и местных бюджетов, а также утверждению и исполнению соответствующих бюджетов. В частности, в ст. 8 Бюджетного кодекса РФ за органами государственной власти субъектов РФ закреплены следующие бюджетные полномочия: "составление и рассмотрение проектов бюджета субъекта РФ, бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, утверждение и исполнение бюджета субъекта РФ и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, осуществление контроля за их исполнением и утверждение отчетов об исполнении бюджета субъекта РФ и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов".

     Таким образом, из анализа ст. 7, 8 и 9 Бюджетного кодекса РФ прямо вытекает, что  исполнением бюджетов субъектов  РФ вправе, а потому и должны заниматься органы государственной власти субъектов РФ, а не федеральные органы. Правда, этот вывод еще не означает, что федеральные органы государственной власти не могут заниматься кассовым обслуживанием исполнения бюджета субъекта РФ, поскольку "исполнение бюджета" и "кассовое обслуживание исполнения бюджета" - отнюдь не синонимы.

     Согласно  трактовкам, данным в учебниках, исполнение бюджета, - это завершающая стадия бюджетного процесса, включающая совокупность процедур, направленных на обеспечение  полного и своевременного поступления  налоговых и неналоговых доходов в соответствующий бюджет, осуществление заимствований, а также своевременное и в соответствии с целевым назначением финансирование расходов в пределах утвержденных бюджетных обязательств того финансового года, на который утвержден бюджет.

     Правовой основой исполнения бюджета выступает совокупность нормативных актов, регламентирующих разнообразные процедуры, осуществляемые на стадии исполнения бюджета. К числу таких нормативных актов относятся: Бюджетный кодекс РФ, Федеральные законы "О федеральном бюджете на очередной финансовый год", законы о бюджетном процессе, принятые в субъектах РФ, ежегодно принимаемые в субъектах РФ законы о субфедеральных бюджетах на очередной финансовый год, решения представительных органов местного самоуправления о соответствующих местных бюджетах на очередной финансовый год, другие нормативные акты, регулирующие правоотношения в области исполнения бюджета.

     Для обеспечения полного и своевременного исполнения бюджета, утвержденного  на очередной финансовый год, осуществления постоянного и действенного контроля за исполнением бюджета необходима такая организация исполнения бюджета, которая отвечала бы задачам эффективного функционирования бюджетной системы страны. Согласно ст. 215 Бюджетного кодекса РФ в России установлено казначейское исполнение бюджетов, причем организация исполнения и само исполнение бюджетов, управление счетами бюджетов и бюджетными средствами возложены на органы исполнительной власти. Именно они, как записано в ст. 215 Бюджетного кодекса РФ, "являются кассирами всех распорядителей и получателей средств и осуществляют платежи за счет бюджетных средств от имени и по поручению бюджетных учреждений".

     В соответствии с частью первой ст. 215.1 Бюджетного кодекса РФ исполнение федерального бюджета обеспечивается Правительством РФ, а исполнение бюджета субъекта РФ - высшим исполнительным органом власти субъекта РФ. При этом организацией исполнения бюджета, как явствует из части второй ст. 215.1 Бюджетного кодекса РФ, занимаются финансовые органы, непосредственно отвечающие за исполнение соответствующего бюджета. В самом процессе исполнения бюджета участвуют различные органы исполнительной власти, многочисленные распорядители и получатели бюджетных средств, налогоплательщики и т.д.

     Исполнение  бюджета как завершающая стадия бюджетного процесса характеризуется множеством разнообразных исполнительских процедур, среди которых важное место занимает кассовое исполнение бюджета. Кассовое исполнение бюджета характеризуется организацией и осуществлением таких исполнительских процедур, как прием, хранение и выдача бюджетных средств в процессе исполнения бюджета. При казначейской системе исполнения бюджета приходо-расходные операции возлагаются на специальные органы - казначейства, при банковской (которая была в бывшем Советском Союзе) - на кредитные учреждения, при смешанной - на казначейства и банки.

     Первоначально, при становлении казначейской системы исполнения бюджетов, субъектам РФ и муниципальным образованиям было предоставлено право создавать собственные казначейства; что же касается Федерального казначейства, то оно осуществляло кассовое обслуживание исполнения федерального бюджета. В субъектах РФ кассовым обслуживанием исполнения их собственных бюджетов могли заниматься либо специально создаваемые за счет средств соответствующих бюджетов региональные казначейства, либо функцию кассового обслуживания высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ передавал Федеральному казначейству. Правда, до 1 января 2006 г. не всем субъектам РФ предоставлялось право создавать свои казначейства для кассового обслуживания исполнения региональных бюджетов. Так, субъекты РФ, имевшие высокодотационные бюджеты и получавшие значительную финансовую помощь из федерального бюджета на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности, обслуживались в обязательном порядке Федеральным казначейством, с которым они заключали Соглашения об исполнении бюджета через соответствующие управления и отделения Федерального казначейства. К примеру, в 2002 г. органы Федерального казначейства занимались кассовым обслуживанием исполнения региональных бюджетов в 30 субъектах Российской Федерации. Однако это обстоятельство отнюдь не исключало, а наоборот, предполагало право высшего органа исполнительной власти субъекта РФ передавать функцию кассового обслуживания исполнения субфедерального бюджета органам Федерального казначейства, поскольку именно в полномочия субъекта РФ входила обязанность исполнять свой бюджет;

     Проблема  повышения эффективности деятельности казначейских органов чрезвычайно обострилась в последнее время в связи с проведением целого ряда преобразований, как уже осуществленных в бюджетной сфере, так и проводимых в настоящее время, например в связи с реформированием местного самоуправления. В этой связи универсализация подходов к решению одних и тех же проблем в такой стране, как Россия с ее чрезвычайно различающимися по регионам и муниципальным образованиям условиям хозяйствования, не может сулить успеха. Поэтому централизация кассового обслуживания исполнения всех бюджетов через Федеральное казначейство (даже если бы это было признано целесообразным на определенный отрезок времени) вряд ли будет однозначно плодотворной. По крайней мере, об этом свидетельствует уже накопленный опыт, демонстрируя не только положительные моменты и достижения подобной централизации кассового обслуживания исполнения бюджетов, но и существенные недостатки.

     Обобщение практики кассового обслуживания исполнения региональных и местных бюджетов через Федеральное казначейство позволяет утверждать, что наиболее полно преимущества казначейского исполнения региональных и местных бюджетов проявляются в дотационных регионах. Кассовое обслуживание через Федеральное казначейство позволяет высокодотационным субъектам РФ и муниципальным образованиям решать острые проблемы, связанные со своевременной выплатой заработной платы работникам бюджетной сферы, а также восстанавливать доверие поставщиков бюджетных услуг.

     Однако  экономически крепкие и финансово  благополучные субъекты РФ, создавшие свои собственные региональные казначейства, не ощущают тех преимуществ, которые несет с собой централизация кассового обслуживания исполнения региональных и местных бюджетов через Федеральное казначейство.

     Положительные моменты функционирования казначейств на региональном и городском (крупных городов) уровнях проявляются в таких результатах, как:

     возможность получать в любой момент оперативную  информацию о состоянии исполнения бюджета, о предстоящих объемах  и направлениях расходования средств, что позволяет менять приоритеты в расходовании бюджетных средств и определять общую потребность в ресурсах;

     усиление  контроля за бюджетными потоками, в  том числе за состоянием кредиторской задолженности;

     повышение эффективности использования бюджетных  средств за счет не только лучшего контроля за целевой направленностью бюджетных расходов, но и за счет обеспечения своевременности и рациональности расходования ресурсов;

     ускорение оборачиваемости бюджетных средств  за счет сокращения времени пробега  средств от распорядителя до конечных получателей;

     внедрение специальных программных продуктов, существенно повышающих производительность труда казначейских работников (правда, это направление дает больший  эффект при централизации процессов  кассового обслуживания исполнения бюджетов).

     3. Повышение эффективности казначейского исполнения бюджетов

     В редакции Бюджетного кодекса РФ, действующей  с 1 января 2008 г., исключена ст. 215, где  говорилось, что "в Российской Федерации  устанавливается казначейское исполнение бюджетов".

     Представляется обоснованным рассматривать понятие "казначейское исполнение бюджетов" как исполнение бюджетов всеми участниками этого процесса на принципах, выражающих отличительные признаки казначейских методов и технологий. Главные из них - осуществление органами Федерального казначейства операций распределения в соответствии с нормами бюджетного законодательства поступлений в бюджетную систему РФ по ее уровням с зачислением на счета соответствующих бюджетов и переход к единому счету бюджета, в основном предопределяющие остальные отличительные признаки такого их исполнения.

     К ним относятся следующие: применение системы лицевых счетов бюджетных  учреждений, отражающих движение денежных средств исходя из предусмотренных  объемов финансирования, лимитов  бюджетных обязательств, кассовые расходы и остатки бюджетных средств; доведение бюджетных средств с единого счета бюджета непосредственно (минуя промежуточные звенья управления) до конечных бюджетополучателей; создание новых условий для повышения оперативности и качества предварительного и текущего контроля за расходованием бюджетных средств; широкое внедрение в органах Федерального казначейства автоматизированной системы кассового исполнения бюджетов, явившееся исходным условием для инициирования поэтапного перехода к комплексной автоматизации в бюджетном процессе с охватом всех его участников. И, конечно, важным признаком казначейского исполнения бюджетов является также участие органов Федерального казначейства по всей вертикали бюджетной системы РФ в проведении и учете кассовых операций в порядке кассового обслуживания исполнения бюджетов с составлением отчета о кассовом их исполнении.

     В казначейском исполнении бюджетов, включая  проведение кассовых операций, участвуют  и исполнительные органы власти (их финорганы). Например, составление платежных документов для осуществления "через кассу" бюджетных расходов, при санкционировании расходов бюджета, которые в условиях казначейского его исполнения требуют обязательного обоснования подтверждающими документами. Поэтому кассовое обслуживание исполнения территориальных бюджетов органами Федерального казначейства можно рассматривать как часть казначейского исполнения бюджетов.

     В условиях отказа от рассредоточения  средств бюджета по многочисленным счетам главных распорядителей, распорядителей и получателей этих средств и перехода на единый счет бюджета качественно расширяются возможности органов исполнительной власти субъектов РФ и муниципальных образований в маневрировании средствами бюджета, за счет чего резко уменьшается вероятность возникновения кассовых разрывов и, соответственно, сокращается или отпадает потребность в привлечении кредитных ресурсов на их покрытие. Это, как и повышение оперативности и качества предварительного и текущего контроля, а также прозрачности расходования средств, важное условие, характеризующее эффективность казначейского исполнения бюджетов.