Институт местного самоуправления в России

В целях организации взаимодействия органов местного самоуправления, выражения и защиты общих интересов муниципальных образований в каждом субъекте РФ образуется совет муниципальных образований субъекта. Советы муниципальных образований субъектов РФ могут образовывать единое общероссийское объединение муниципальных образований.

Если главной целью всей реформы можно назвать полномасштабное становление института местного самоуправления в стране, то переходный этап был необходим большинству регионов для подготовки муниципалитетов к самостоятельности в принятии полного комплекса решений соответствующего уровня. Для достижения данного результата потребовался значительный по времени переходный период и консолидация усилий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также широких слоев заинтересованных граждан.

С 1 января 2009 г. переходный период муниципальной реформы официально закончен. Тем не менее, на данный момент потребность в дальнейшем развитии низовых форм самоорганизации и самоуправления не только не ослабла, но и, на наш взгляд, возросла. Причиной тому стал мировой финансовый кризис, вызвавший ухудшение экономической конъюнктуры внутри страны. В условиях, когда многие инструменты развития экономики «сверху», в том числе государственная помощь, банковский кредит, крупные частные проекты и др., были частично или полностью исчерпаны, экономическое положение отдельных территорий оказалось в прямой зависимости от качества работы местных органов власти.

Несмотря на очевидные успехи реформы, местное самоуправление «прививается» с большим трудом и в муниципальных районах, и в городских округах. Анализируя первые результаты муниципальной реформы 2000-х годов, член Общественной палаты P.P. Туфетулова отмечает, что главная причина этого в том, что «в нашей стране местное самоуправление в течение многих лет воспринималось как один из атрибутов государственной системы. В наши дни, к сожалению, приходится сталкиваться с тем же самым заблуждением, хотя смысл местного самоуправления заключается в том, чтобы каждому гражданину предоставить возможность личного участия во всех делах и заботах местного значения, найти оптимальное сочетание общегосударственных интересов с интересами муниципальных образований». Подтверждают опасения эксперта и данные мониторинга, проведенного в 2006 г. Министерством финансов, который показал, что уровнем самостоятельности, соответствующим общемировым стандартам, в России обладают лишь 2% муниципальных образований.

Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», как и сама реформа, нашел своих сторонников и противников. Сторонники реформы в качестве основных концептуальных достижений закона видят: формирование двухуровневой модели местного самоуправления с поселенческим уровнем, наиболее приближенным к населению; четкое разграничение вопросов ведения и бюджетных поступлений между разными уровнями власти, в том числе внятное определение круга вопросов местного значения, которые должны решаться на местном уровне, и правил передачи на этот уровень государственных полномочий; более полное включение населения в принятие решений на местном уровне.

Противники же Закона приводят аргументы, сводящиеся к тому, что «не было необходимости в его принятии, а последствия принятия — отрицательные, разрушающие сложившуюся систему местного самоуправления, ведущие к хаосу в управлении, вплоть до потери управляемости».

Федеральный закон № 131-ФЗ, как подчеркивалось, был принят еще в 2003 г., однако вступал в силу несколькими этапами. Причина этому — сложность и масштабность задачи. Если раньше край, область или республика сами определяли, какой быть системе местного самоуправления на их территории, то сегодня выбранные депутаты и главы есть не только у районов и городов, но и у поселений. Это обусловило необходимость решения сложной задачи перераспределения собственности между уровнями власти. Отметим, что этот вопрос до сих пор вызывает ожесточенные дискуссии в связи с тем, что ряд региональных органов власти допустил серьезные нарушения при передаче собственности на муниципальный уровень.

Среди очевидных успехов реформы уже сегодня можно выделить достижение ряда количественных показателей. Так, с момента принятия закона количество муниципальных образований в стране выросло более чем в два раза — до 24 244, из которых 516 имеют статус городских округов, 1801 — муниципальных районов, 1732 — городских поселений, 19849 — сельских поселений, 236 — внутригородских муниципальных образований городов федерального значения.

Кроме того, депутатский корпус местных представительных органов власти превысил 240 тысяч человек, а число муниципальных служащих достигло почти 330 тысяч человек. На всех уровнях власти в основном сформирована нормативно-правовая база местного самоуправления.

К числу достижений реформы на сегодняшний день можно отнести и формирование Совета по развитию местного самоуправления при Президенте Российской Федерации, который является совещательным органом, созданным в целях совершенствования государственной политики в области местного самоуправления на основании Указа Президента РФ от 2 ноября 2007 г. № 145.

Совет вырабатывает предложения по осуществлению Государственной политики в области развития местного самоуправления, определяет приоритетные направления ее реализации, обеспечивает взаимодействие федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления муниципальных образований, рассматривает проекты федеральных законов и иных нормативных правовых актов по вопросам местного самоуправления.

На прошедшем в декабре 2008 г. Президиуме Совета при Президенте РФ по развитию местного самоуправления, премьер-министр В.В. Путин объявил пять главных муниципальных антикризисных мер и определил направления поддержки муниципалитетов в условиях финансового кризиса: решение проблем занятости; поддержка малого бизнеса; выверенная тарифная политика; эффективное использование федеральных ресурсов на местах; разработка механизма дополнительной адресной поддержки людей, оказавшихся в трудной жизненной ситуации.

На заседании Президиума Совета также обсуждались вопросы готовности муниципалитетов к исполнению в полном объеме требований закона, укрепления финансовой базы местного самоуправления. Одновременно были сформулированы направления поддержки муниципалитетов, а именно: продление сроков описания и утверждения границ муниципальных образований и разграничения муниципального имущества; передача муниципалитетам дополнительных источников налоговых поступлений; направление трансфертов в местные бюджеты; содействие муниципалитетам в обновлении муниципального транспорта.

В современных условиях наличие такой площадки, как Совет по развитию местного самоуправления, является важным инструментом поддержания стабильности в российском обществе, так как многое зависит от эффективности региональных и местных администраций, от их способности брать на себя ответственность, действовать энергично, Грамотно, своевременно в условиях кризисной ситуации.

Что касается отношения граждан к институту местного самоуправления, то, как показали результаты социологических исследований, в массовом сознании россиян до сих пор не сформировалось однозначное понимание его сущности: «грань между государственным и негосударственным управлением осознается населением довольно слабо». 63% граждан связывают местное самоуправление не с совместной выработкой решений, а с государственной властью, причем наиболее ярко это демонстрирует городское население.

На сегодняшний день в России общественный интерес к проводимой реформе местного самоуправления невысокий: о Законе 2003 г. информирован только каждый десятый из опрошенных горожан. Население слабо вовлечено в различные формы самоорганизации, его готовность к участию в работе добровольных объединений, как и вообще в общественной жизни населенного пункта, находится на достаточно низком уровне. Наиболее распространенной формой участия в мероприятиях, организуемых горожанами, продолжают оставаться лишь субботники и иные мероприятия по уборке двора, улицы. В целом граждане в большей степени склонны направлять свою активность на обращения в соответствующие инстанции, тогда как намерение приложить усилия к тому, чтобы объединиться для самостоятельного решения тех или иных проблем (выполнения общественных работ, организации акций протеста и т. д.), они выражают гораздо реже. При этом в качестве главного мотива участия в общественной жизни декларируется возможность улучшить качество жизни горожан, благоустроить окружающую территорию и т. п. Вместе с тем, примерно пятая часть граждан не воспринимает участие в общественной жизни города как добровольную безвозмездную деятельность и связывает свое участие в коллективных мероприятиях с возможностью заработать.

По данным опроса ВЦИОМ в 2008 г. мнение населения относительно предлагаемых муниципальных реформ было следующим: скорее не согласны с их проведением 29%, полностью не согласны — 19%, поддержало реформы 39%, затруднились ответить 13% опрошенных.

Каковы же основные проблемы местного самоуправления, без решения которых невозможно представить функционирование этого уровня социальной организации? Изменились ли они за последние десять лет?

Они остались прежними, смещены лишь их акценты в ту или иную сторону. Особенностью является и то, что все проблемы, как были, так и остались, связанными с удовлетворением витальных потребностей. По-прежнему современные заботы населения отражает и количественное соотношение их актуальности, преимущественно связанных с развитием экономики. Исходя из этого, можно сделать вывод, что выявленный спектр проблем, указывает на реальную злободневность направлений деятельности местного самоуправления.

Подавляющее большинство респондентов, заявило, что только экономическое развитие обеспечивает благополучие и счастье людей (2000 г. — 81,3%, 2005 г. — 90,3%, 2005 г. — 86,9%), поэтому органам местного самоуправления необходимо заботиться о перспективах экономики (1995 г. -74,8%, 2005 г. — 84,5%). Актуальность этой проблемы связана и с тем, что муниципальные образования — это первичные территориальные звенья промышленного хозяйства, самоорганизованные в целях удовлетворения жизненно важных потребностей и интересов, включая потребность в труде.

Еще одним фактором, подчеркивающим слабую степень вовлечения населения в процесс формирования института местного самоуправления на данный момент, является уровень заинтересованности граждан в формировании органов местного самоуправления, проявляющаяся в средней явке на муниципальных выборах.

В целом, результаты социологических исследований по вопросам доверия населения к местной власти показывают, что эффективность действия этого института власти зависит от степени осознания населением территориального интереса, сформированности представлений о формах гражданского участия в его реализации, а также о сути новаций и реформ в сфере местного самоуправления.

Понятие «местное самоуправление» превратилось в одно из самых распространенных словосочетаний, которое используется как на официальном, так и повседневном уровнях. Достаточно сказать, что оно включено во все новые энциклопедические издания, образовательные стандарты обучения, присутствует почти в каждом ежегодном президентском послании и программах основных политических партий России. Но вместе с тем теоретическое осмысление самого содержания понятия «местное самоуправление» было и остается одним из самых дискуссионных вопросов в научных исследованиях, посвященных этому общественному явлению.

Итак, в ходе реформы местного самоуправления в целом сформирована двухуровневая модель местного самоуправления с поселенческим уровнем, наиболее приближенным к населению; разграничены вопросы ведения и бюджетных поступлений между разными уровнями власти; установлены правила передачи органам местного самоуправления государственных полномочий; созданы механизмы более полного включения населения в принятие решений на местном уровне. Кроме того, впервые законом урегулированы разные формы межмуниципального сотрудничества. В том числе предусмотрено создание в субъектах Российской Федерации советов муниципальных образований, позднее образовавших Единое общероссийское объединение муниципальных образований (Объединенный конгресс муниципальных образований, ОКМО).

За время, прошедшее после принятия Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ, на федеральном, региональном и местном уровнях в большей части сформирована необходимая нормативная правовая база, создаются условия для поступательного развития экономики и социальной сферы в муниципальных образованиях. Большая часть функций в сфере социально-экономического развития передана на региональный и местный уровень, определены единые принципы функционирования системы местного самоуправления. В связи с этим можно констатировать, что переходный период создания институтов, необходимых для организации местного самоуправления, в общем завершен. Реформа местного самоуправления стала шагом вперед в развитии местного самоуправления, более четко определив «правила игры», границы, функции и полномочия российских муниципалитетов. Как отмечает И.Ю. Юргенс, «при всех неизбежных издержках и оговорках, нельзя отрицать главного: муниципальная реформа в России состоялась. Произошедшие изменения носят необратимый характер — они приняты всеми заинтересованными лицами и рассматриваются, в основном, как дающие потенциал для дальнейшего развития»[33].

В то же время, практика реализации базового для местного самоуправления Федерального закона выявила ряд проблем, требующих дальнейшего совершенствования федерального и регионального законодательства и иных решений.

Таким образом, формирующаяся модель местного самоуправления в современной России имеют противоречивые тенденции. Во-первых, реформы местного самоуправления чаще всего инициируются «сверху» государственной властью, при этом не учитывается в должной мере региональная (экологическая, национальная, религиозная, территориальная) специфика регионов. Во-вторых, цель, смысл и конечный результат, проводимых властью реформ — не всегда понятный населению, что не только не способствует развитию инициативы «снизу», а, наоборот, порой вызывает негативную реакцию и протест со стороны населения. Данная ситуация ограничивает возможности формирования и эффективного развития нормальных отношений системы местного самоуправления.