Финансово-экономические основы местного самоуправления

Субъекты  Российской Федерации в своих  конституциях и уставах также  закрепляют финансовую основу местного самоуправления, часто воспроизводя приведенную норму федеральной  Конституции. В субъектах Российской Федерации, также должны быть приняты комплексные акты, регулирующие организацию местного самоуправления на территории субъекта Российской Федерации. В большинстве субъектов Российской Федерации к настоящему моменту такие акты - законы о местном самоуправлении, законы об организации местного самоуправления, законы об общих принципах организации местного самоуправления на территории субъекта Российской Федерации - имеются. Практика такого нормотворчества субъектов Российской Федерации свидетельствует о том, что в данных законах нормы, регулирующие финансовые отношения, не получают развития по сравнению с федеральным законодательством. В большинстве случаев попросту воспроизводятся соответствующие нормы Федерального закона. При этом в данных законах, как правило, указывается, что вопросы, затрагивающие специфические особенности финансовых, экономических или социальных отношений на территории муниципальных образований должны регулироваться отдельным нормативным актом. [2.17, c.186]

     Характеризуя  далее правовую базу организации финансовой деятельности на федеральном уровне, необходимо также упомянуть нормативные акты, носящие подзаконный характер. Следует отметить, что после принятия Конституции Российской Федерации и до вступления в силу Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» был принят ряд указов Президента и постановлений Правительства Российской Федерации, которые оказали определенное воздействие на сферу финансово-экономической деятельности местного самоуправления.

     В данных правовых актах Президент  и Правительство Российской Федерации  прямо устанавливают нормы, регулирующие финансовую деятельность органов местного самоуправления. Так, например, в упомянутом Постановлении Правительства Российской Федерации «Об упорядочении системы оплаты жилья и коммунальных услуг» указывается, что компенсации (субсидии) предоставляются гражданам органами местного самоуправления в пределах социальной нормы площади жилья и нормативов потребления коммунальных услуг с учетом прожиточного минимума, совокупного дохода семьи и действующих льгот. При этом, как и во многих случаях законодательного регулирования финансовой деятельности органов местного самоуправления, не учитываются требования ст. 133 Конституции Российской Федерации и п.2 ст.38 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» о необходимости передачи органам местного самоуправления финансовых ресурсов для покрытия расходов, вызванных выполнением возлагаемых обязанностей. Такой подход делает невозможным самостоятельное формирование финансовой базы органами местного самоуправления.

     Нормативные акты, принимаемые органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, также являются составной частью системы правовых актов, регулирующих финансовую основу местного самоуправления. В большинстве субъектов Российской Федерации подзаконными нормативными актами, регулирующими финансовую основу местного самоуправления, являются указы президентов республик в составе Российской Федерации, постановления губернаторов, глав администраций, правительств, администраций других субъектов Российской Федерации. После принятия Конституции Российской Федерации в декабре 1993 г. и до формирования законодательных органов субъектов Российской Федерации, эти правовые акты были во многом определяющими в регулировании финансовых основ местного самоуправления. Это соответствовало практике, распространенной в тот период на федеральном уровне, когда правовое регулирование по вопросам бюджета Российской Федерации, федеральных налогов и сборов, банковской внешнеэкономической и инвестиционной деятельности, валютно-финансового и таможенного регулирования, земельной реформы, собственности, федеральной государственной службы и социальной защиты населения осуществлялось Президентом Российской Федерации. [2.4, c.398]

     На  уровне местного самоуправления в соответствии с федеральным законодательством  и законодательством субъектов  Российской Федерации также принимаются  нормативные акты, как общего, так  и специального характера, регулирующие финансовую систему на территории муниципального образования.

К первым, прежде всего, относятся уставы муниципальных  образований, положения о структуре  органов местного самоуправления, и  другие нормативные правовые акты, определяющие структуру и компетенцию органов местного самоуправления, в том числе и тех, которые осуществляют финансовую деятельность. [2.8, c.107]

     Таким образом, можно констатировать, что в настоящее время в Российской Федерации создана правовая база, регламентирующая финансовую деятельность органов местного самоуправления, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации и уровне местного самоуправления. Но она не является в достаточной мере системной и полной, чтобы составить правовой ориентир для четкой организации финансовой деятельности органов местного самоуправления.

     Также при рассмотрении системы нормативных актов, регулирующих финансовую деятельность органов местного самоуправления, можно сделать вывод, что отсутствие полноты в правовом регулировании финансово-экономической деятельности органов местного самоуправления порождено несколькими причинами. Прежде всего, это отсутствие федеральных нормативных актов по тем вопросам, которые субъекты не могут (или считают, что не могут) регулировать до принятия соответствующего федерального закона (установление государственных минимальных социальных стандартов, регулирование межбюджетных отношений, обеспечение гарантий финансово-экономической самостоятельности органов местного самоуправления и другие). Другой причиной отсутствия системного правового регулирования финансово-экономической системы местного самоуправления является тенденция к общему регулированию этих отношений законами субъектов Российской Федерации, в рамках которых органы местного самоуправления наделяются правами или на них возлагаются обязанности, что порождает «заурегулированность» финансовой системы местного самоуправления на уровне субъектов Российской Федерации. В качестве третьей причины следует назвать неспособность органов местного самоуправления в силу ряда причин, прежде всего кадровых, принимать эффективно действующие нормативные акты в столь сложной сфере общественных отношений. 
 
 
 

     2 Местный бюджет: понятие, структура, принцип формирования

     2.1 Понятие бюджета муниципального образования (местного бюджета)

     Местные бюджеты (бюджеты муниципальных  образований) составляют третий уровень  бюджетной системы Российской Федерации.

     Наличие бюджета укрепляет экономическую  самостоятельность органов местного самоуправления, способствует активизации хозяйственной деятельности и развитию инфраструктуры соответствующих территорий.

     С точки зрения экономической теории местный бюджет следует рассматривать  как «совокупность экономических отношений, способствующих территориальному перераспределению национального дохода страны, обеспечивающих создание финансовой базы местных органов власти».

     Как правовая категория местный бюджет представляет собой форму образования  и расходования денежных средств, предназначенных  для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления.

    Местные бюджеты характеризуются:

    1 широкой сферой влияния, так как бюджетные отношения пронизывают все стороны территориального воспроизводственного процесса;

    2 высокой степенью действенности, обусловленной перераспределительной природой данной экономической категории;

    3 гибкостью, поскольку система бюджетных методов управления формируется не как заданная раз и навсегда, а как динамичная, постоянно развивающаяся в зависимости от целей и задач территориального развития.

    Бюджетный процесс – это регламентированная нормами права деятельность органов местного самоуправления и участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов, а также по контролю за их исполнением. [1.5, c.98]

     Бюджетный процесс представляет собой сложную  систему связей и отношений, направленных на изъятие части доходов у населения и предоставление средств из бюджета с целью решения комплекса социально-экономических задач.

     В советский период развития нашего государства  все действующие на территории Российской Федерации бюджеты, включая и местные бюджеты, объединялись в рамках единого государственного бюджета. В настоящее время местные бюджеты, являясь частью финансовой системы Российской Федерации, существуют как самостоятельные денежные фонды, предназначенные для решения вопросов местного значения, выполнения функций органов местного самоуправления.

     Вместе  с тем для расчетов и анализа  при формировании и использовании  бюджетных средств на различных  территориальных уровнях управления законодательством было введено  понятие «консолидированный бюджет» — свод бюджетов нижестоящих территориальных уровней и бюджета соответствующего национально-государственного или административно-территориального образования. Данные консолидированные бюджеты в отличие от самостоятельных бюджетов утверждению не подлежат и правовыми актами не являются.

     Каждое  муниципальное образование в  соответствии с законом имеет  собственный бюджет. Таким образом, к бюджетам муниципальных образований  относятся городские, районные, поселковые бюджеты, а также районные бюджеты в районах городов и бюджеты сельских населенных пунктов. [2.3, c.75]

     Статья 132 Конституции Российской Федерации  закрепляет право органов местного самоуправления самостоятельно формировать, утверждать и исполнять местный бюджет.

     Местные бюджеты могут формироваться  из трех основных источников:

     1) государственных средств, передаваемых  органам местного самоуправления  органами государственной власти в виде финансовых ресурсов или доходных источников, а также прав, предусмотренных законодательством (федеральным и субъекта федерации, на территории которого находится муниципальное образование);

     2) собственных средств муниципального образования, создаваемых за счет деятельности органов местного самоуправления, их предприятий и организаций (доходы от использования муниципальной собственности, предоставления услуг и тому подобное)

     3) заемные средства или муниципальный  кредит. [2.13, c.234]

     Соотношение этих трех основных источников в структуре  местных бюджетов определяет самостоятельность  данного муниципального образования, поскольку преимущество в структуре  бюджетов первой или третей группы источников порождает зависимость  от органов государственной власти или кредитных учреждений, ограничивая тем самым целевое направление средств на нужды населения муниципального образования. Поэтому органы местного самоуправления должны стремиться к наращиванию источников, отнесенных ко второй группе. Следовательно, самостоятельность местных финансов зависит в значительной степени от собственной финансовой деятельности органов местного самоуправления, их предприятий и организаций, а также от степени профессионализма кадров органов местного самоуправления, занимающихся организацией финансовой деятельности.

     Таким образом, бюджет муниципального образования (местный бюджет) — это форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления. 

     2.2 Доходная часть местных бюджетов

     Согласно  статье 55 Федерального закона № 131 «Об  общих принципах местного самоуправления»   под доходами местного бюджета понимаются денежные средства, поступающие в соответствии с законодательством в распоряжение органов местного самоуправления.

     В теории финансового права в зависимости  от необходимости возврата полученных ресурсов доходы местного бюджета разделяют  на два вида:

     - собственные доходы, привлеченные  на безвозмездной основе и  не подлежащие возврату;

     - временно привлеченные средства (на условиях возвратности и,  как правило, платности).

     Собственные доходы местных бюджетов - это денежные средства, закрепленные на постоянной основе полностью или частично за местными бюджетами законодательством РФ.

     Следует отметить, что к собственным доходам местных бюджетов относятся не только собственные налоговые и неналоговые доходы муниципальных образований (ст. 61, 62 Бюджетного кодекса Российской Федерации), но и отчисления от федеральных и региональных налогов. Несмотря на то, что при определении доходов местных бюджетов не употребляется термин "регулирующие налоги", на практике при анализе степени самостоятельности местных бюджетов и достаточности собственной финансовой базы широко используется деление доходов на закрепленные (собственные) и регулирующие (полученные от государства в порядке бюджетного регулирования). [2.10, с.205]

     Собственные доходы в свою очередь делятся  на налоговые и неналоговые доходы.

     К собственным неналоговым доходам  местных бюджетов относятся:

     - средства самообложения граждан;

     - доходы от имущества, находящегося  в муниципальной собственности;

     - часть прибыли муниципальных  предприятий, остающейся после  уплаты налогов и сборов и  осуществления иных обязательных  платежей;

     - часть доходов от оказания органами местного самоуправления и муниципальными учреждениями платных услуг, остающаяся после уплаты налогов и сборов;