Финансово-экономические основы местного самоуправления

     Подытоживая, можно сделать вывод, что финансово-экономические основы, обеспечивая хозяйственную самостоятельность местного самоуправления, служат, прежде всего, удовлетворению потребностей населения муниципальных образований, созданию условий его жизнедеятельности. Вместе с тем укрепление и развития финансово-экономических основ местного самоуправления оказывает влияние на экономическое и финансовое положение в стране в целом. Но при этом следует учитывать, что финансовая и экономическая самостоятельность муниципальных образований во многом обусловлена состоянием экономики нашего общества, его финансов. 

2. Европейская Хартия об основах местного самоуправления

     Европейская Хартия местного самоуправления  — многосторонний договор между Европейскими странами — членами Совета Европы об общих принципах организации местного самоуправления, которая была принята 15 октября 1985 года в Страсбурге в рамках Совета Европы и подписана представителями 23 государств. Согласно Федеральному закону от 11 апреля 1998 года № 55 «О ратификации Европейской Хартии местного самоуправления»  Европейская Хартия ратифицирована в России от 15 октября 1985 года, которая была подписана от имени России в городе Страсбурге 28 февраля1996 года.

     Включает  в себя статьи, касающиеся правовых основ местного самоуправления, сфер его компетенции, необходимости  административного контроля за деятельностью местных органов самоуправления, источниками их финансирования и другие.

     Текст Хартии состоит из преамбулы и  трех частей, объединивших 18 статей. В  части 1 Хартии содержится указание о том, что принцип местного самоуправления должен быть признан в законодательстве страны и, по возможности, в Конституции (ст. 2); дано определение местного самоуправления (ст. 3); обозначается сфера компетенции местного самоуправления (ст. 4); определяются правовые основы (механизмы) защиты местных территориальных разграничений (ст. 5); закрепляется принцип соответствия административных структур и средств задачам органов местного самоуправления (ст. 6); содержатся указания об условиях осуществления полномочий на местном уровне (ст. 7), об основаниях и формах административного контроля за деятельностью органов местного самоуправления (ст. 8), об источниках финансирования органов местного самоуправления (ст. 9), о праве местных органов самоуправления на объединение (ст. 10) и праве на защиту (ст. 11). Последующие две части определяют пространственные сферы действия Хартии, процедуры ее подписания, ратификации, вступления в силу и денонсации. [1.2, c.10]

     Европейская Хартия местного самоуправления (ст. 9) приводит следующие принципы финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления:

     1) органы местного самоуправления  имеют право, в рамках национальной  экономической политики, получать  достаточные собственные финансовые  средства, которыми они могут  свободно распоряжаться при осуществлении  своих функций;

     2) финансовые средства органов местного самоуправления должны быть соразмерны предоставленным им по конституции или закону полномочиям;

     3) по меньшей мере, часть финансовых средств органов местного самоуправления должна поступать за счет местных сборов и налогов, ставки которых органы местного самоуправления вправе устанавливать в пределах, определенных законом;

     4) финансовые системы, на которых  основываются средства местных  органов самоуправления, должны  быть достаточно разнообразными  и гибкими, чтобы следовать, насколько это реально возможно, за изменением расходов, связанных с осуществлением местными органами своих полномочий;

     5) защита более слабых в финансовом отношении органов местного самоуправления требует ввода процедур финансового выравнивания или эквивалентных мер, предназначенных для корректировки результатов неравномерного распределения потенциальных источников финансирования местных органов, и лежащего на них бремени расходов. Такие процедуры или меры не должны ограничивать свободу выбора органов местного самоуправления в пределах их компетенции;

     6) порядок предоставления перераспределяемых  средств необходимо должным образом  согласовывать с органами местного  самоуправления;

     7) предоставляемые местным органам  самоуправления субсидии, по возможности,  не должны предназначаться на финансирование конкретных проектов. Предоставление субсидий не должно идти в ущерб основной свободе выбора политики органов местного самоуправления в области их собственной компетенции;

     8) для займа средств на капиталовложения  местные органы самоуправления должны с учетом законодательства иметь доступ к национальному рынку ссудного капитала.

     Эти положения можно рассматривать  в качестве общих принципов, которые  должны определять экономическую и  финансово - налоговую политику демократического государства применительно к местным органам власти, получая отражение в законодательстве данной страны. [1.2, c.23]

     Таким образом, Европейская Хартия о местном  самоуправлении, связывая местное самоуправление с правом органов местного самоуправления на самостоятельную и под свою ответственность деятельность, указывает, прежде всего, на роль местных органов в реализации местного самоуправления. Но вместе с тем Европейская Хартия устанавливает, что это право осуществляется не только выборными органами самоуправления, но и через формы прямого участия граждан в реализации функций местного самоуправления. Европейская хартия местного самоуправления, являясь базовым элементом правовой основы местного самоуправления в Российской Федерации, устанавливает не только основные принципы и положения правового регулирования местного самоуправления, но и минимально необходимые рамки по составу и содержанию остальных элементов правовой основы: Конституции Российской Федерации, федерального законодательства, законодательства субъектов РФ и муниципальных образований по вопросам местного самоуправления. 

3. Нормативно-правовые акты РФ, регулирующие финансово-экономическую деятельность органов местного самоуправления

     Основу  правового регулирования финансово-экономической  деятельности органов местного самоуправления в Российской Федерации составляет Европейская Хартия местного самоуправления, которая в данной сфере устанавливает ряд основополагающих принципов. Согласно Европейской Хартии, одним из условий реальности местного самоуправления является наличие у местных коллективов финансовых средств. Финансовые системы, на которых основываются средства местных органов самоуправления, должны быть достаточно разнообразными и гибкими, чтобы следовать, насколько это реально возможно, за изменением издержек, возникающих при осуществлении компетенции местных органов. Защита более слабых в плане финансов органов местного самоуправления требует ввода процедур финансового выравнивания или эквивалентных мер, предназначенных для корректировки результатов неравномерного распределения потенциальных источников финансирования местных органов и их расходов. Такие процедуры или меры не должны ограничивать свободу выбора органов местного самоуправления в пределах их компетенции. Таким образом, строительство финансовых основ в России 90-х гг. 20 в. уже предопределялось нормами международного документа, который Россия, в конечном счете, ратифицировала. [2.12, c.14]

     Система нормативно-правовых актов, регулирующих финансово-экономическую деятельность органов местного самоуправления в Российской Федерации, состоит из 3-х звеньев. Это федеральные нормативные акты, акты субъектов федерации и акты органов местного самоуправления. 

     В настоящее время нормативную  базу местных финансов на федеральном  уровне составляют: Конституция Российской Федерации, Федеральный закон от 6 октября 2003г. № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федеральный закон от 18 декабря 2006 г. № 233 «О бюджетной классификации Российской Федерации», Бюджетный кодекс Российской Федерации, Налоговый кодекс Российской федерации.

     Отдельного анализа заслуживает Федеральном закон РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ. Более подробные положения, регулирующие финансово-экономическую деятельность местного самоуправления, содержатся в главе 8 «Экономическая основа местного самоуправления» Федерального закона № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». Кроме самостоятельности в вопросах формирования, утверждения и исполнения местных бюджетов, гарантированной Конституцией РФ, Федеральным законом № 131 закрепляет за органами местного самоуправления право контроля за исполнением местного бюджета. Закон достаточно подробно перечисляет источники доходов местных бюджетов, относя к доходам местных бюджетов и средства, образующиеся в результате деятельности органов местного самоуправления. Федеральным законом установлен и запрет на изъятие суммы превышения доходов над расходами местных бюджетов по результатам отчетного года органами государственной власти РФ и субъектов РФ. [1.6, c.139]

     Финансовая  самостоятельность, а фактически, и  самостоятельность вообще, местного самоуправления может быть обеспечена только в случае наличия достаточных средств для покрытия, как минимум, обязательных расходов местных бюджетов, а также при условии возможности долговременного финансового планирования.

     На  органы местного самоуправления возложена  обязанность обеспечивать удовлетворение основных жизненных потребностей населения в сферах, отнесенных к ведению муниципальных образований, на уровне не ниже минимальных государственных социальных стандартов, но закон требует при этом принятия таких стандартов органами государственной власти и гарантирует их выполнение путем закрепления в доходы местных бюджетов отчислений от федеральных налогов и налогов субъектов РФ.

     Увеличение  расходов или уменьшение доходов  органов местного самоуправления, связанные  с решениями органов государственной  власти, должны, в соответствии с Федеральным законом № 131, компенсироваться органами, принявшими соответствующие решения. Органам местного самоуправления при этом предоставлено право исполнять такие решения в пределах переданных им в качестве компенсации средств.

     Основной особенностью этого закона является то, что он фактически производит огосударствление местного самоуправления. Он наделяет власть на местах функциями, которыми считает нужным наделить сверху, с федерального уровня, и ресурсами, которые опять же федеральный уровень считает возможным выделить. А также предписывает иметь абсолютно единообразные по всей стране структуры без возможности модифицировать формы местного самоуправления и без учета местных особенностей. То есть предлагается единообразная система, которая установлена федеральным законом. [2.10, c.47]

     Конституция определяет: в Российской Федерации  местное самоуправление признается (из чего следует, что оно возникает  вследствие волеизъявления граждан, а  не импульсов власти); местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно; органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти; структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно; государству подконтрольна реализация лишь переданных местному самоуправлению государственных полномочий (ст. 12, 131, 132 Конституции). Отсюда и другое конституционное условие: допустимо регулирование только общих принципов организации местного самоуправления (ст. 72 Конституции). Иными словами, в отношении самоуправления на федеральном уровне и уровне субъектов Федерации могут приниматься лишь рамочные законы, конкретизирующие закрепленные в Конституции гарантии и детально регламентирующие лишь зону ответственности самоуправления - исполнение переданных государственных полномочий. Однако реализация этой гарантии как раз не является целью нового закона. Статья 133 гарантирует местному самоуправлению право на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти. Тем самым заложены принципиально значимые правовые основы самостоятельности местного самоуправления в решении финансовых вопросов.

     Но  существует определенная проблема, которая  заключается в том, что в Конституции  РФ нет раздела, посвященного межбюджетным отношениям. Многие аспекты межбюджетных взаимоотношений регулируются принимаемыми ежегодно законами о федеральном бюджете, но в них оговариваются вопросы, связанные только с федерацией и ее субъектами, т. е. получается, что в России на федеральном уровне закреплена двухуровневая система бюджетных взаимоотношений. [2.9, c.86]

       На уровне субъектов Российской Федерации правовую базу финансовой деятельности органов местного самоуправления составляют конституции и уставы субъектов Российской Федерации, законы субъектов Российской Федерации и подзаконные акты, принимаемые органами государственной власти субъектов федерации. На уровне местного самоуправления в правовую базу финансовой деятельности его органов включаются уставы муниципальных образований и иные нормативные правовые акты органов местного самоуправления. В Конституции Российской Федерации и конституциях и уставах субъектов Российской Федерации вопросы организации и осуществления финансовой деятельности органами местного самоуправления закреплены в самом общем виде. Во-первых, путем перечисления основных принципов местного самоуправления, прежде всего, самостоятельности, в том числе и финансовой. Во-вторых, посредством определения полномочий, принадлежащих органам местного самоуправления в сфере организации и осуществления финансовой деятельности. Так, в соответствии с п.1 ст. 132 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы.