Английская система местного самоуправления

В Англии расширяется численность частных социальных служб и агентств, обслуживающих пожилых и инвалидов. После закрытия в 90-е гг. XX в. большого количества специализированных больниц, оказывавших стационарную помощь таким людям, эти функции взяли на себя некоторые частные социальные службы. Система платных социальных услуг, функционирование частных агентств в сфере обслуживания имеют место во многих странах мира. Их немало и в континентальной Европе. Однако Англию отличает высокий удельный вес услуг, оказываемых частными социальными агентствами в общем объеме такой помощи. Так, социальные учреждения по оказанию помощи на дому, содержащиеся за • счет государства и муниципалитетов, предоставляют своимклиентам примерно половину услуг, а вторую половину они получают от частных социальных агентств.

Либеральный характер британской системы социального обслуживания проявляется и в отсутствии единых государственных стандартов на услуги, предоставляемые населению. Их количество и качество оговаривается лишь на уровне местных норм, что ставит, например, одинокого пожилого человека одного графства в менее удобное положение, чем такого же человека в другом административно-территориальном образовании страны. Для сравнения можно привести Германию, где эти услуги более упорядочены и централизованы благодаря соответствующему федеральному законодательству.

Великобритания, в отличие от большинства континентальных стран Западной Европы, проводитрестриктивную политику на рынке труда, ограничивая размеры помощи безработным со стороны государства. Здесь ниже уровень их материальной поддержки по сравнению с целым рядом кон-тинентально-европейских стран. Так, максимальная длительность выплаты пособий по безработице в Англии составляет 12 месяцев, в Испании — 24 месяца, в Бельгии вообще не установлено верхнего лимита его выплаты.

В Великобритании для финансирования предприятий социального трудоустройства широко привлекаются бизнес и организации, взаимодействующие с ним. Во Франции, Австрии, Бельгии такие предприятия, создаваемые для подготовки к конкурентной борьбе на рынке труда тех, кто туда еще не попал или был вытеснен с него, финансово поддерживает государство, в Италии, Испании — муниципалитеты, а в Англии — коммерческие структуры, организации типа «Комьюнити бизнес» и др.

Либерализация в британской социальной политике проявляется и в расширении частного рынка страхования, в существовании ограничительных мер на выплату женских и иных пособий. В рамках общего курса на развитие самообеспечения и усиление индивидуализации ответственности лиц за свое социальное обеспечение особое внимание в современной Англии уделяется созданию широкомасштабного частного рынка страхования. Наряду с государственными и корпоративными схемами пенсионного обеспечения здесьактивно развивается частное пенсионное страхование. Максимальный размер государственной пенсии сегодня составляет чуть менее 80 фунтов в неделю (около 150 долларов), что меньше необходимого прожиточного минимума. Корпоративно-профессиональные пенсионные системы не являются в Великобритании обязательными. Более того, права их участников в течение первых двух лет страхования практически не защищены. В связи с этим значительная часть британцев для обеспечения достойного уровня жизни в старости вкладывает деньги в частные страховые фонды. Государство в свою очередь стремится поддерживать это, выдавая некоторым частным страховым фондам необходимые субсидии.

Не каждая англичанка может рассчитывать на получение женского пособия. Оно полагается ей лишь в том случае, если женщина проработала не менее двух лет. Молодые матери, не успевшие еще приобрести такой стаж, на рубеже 1990-х—2000-х гг. оставались за пределами действовавших норм, лишаясь права на получение соответствующего пособия.

Курс на повышение значимости либерального компонента социальной политики объясняется британскими властями целесообразностью ограничения социальных затрат предприятиями и фирмами для усиления их конкурентоспособности, а также необходимостью сокращения растущих бюджетных расходов на социальные нужды. В реальной жизни такая политика далеко не всегда дает должный результат. Более того, она сопряжена с определенными издержками в деле социальной помощи и поддержки.

Отличительной особенностью британской модели социальной работы является приоритетная социальная роль муниципалитетов при сохранении существенного влияния государства в социальной защите. Как уже отмечалось, частные агентства занимают важное место в системе социального обслуживания Англии. Однако основным субъектом в сфере социальной работы здесь являются муниципалитеты. Местные самоуправления (советы графств и городов)1 организуют службы скорой помощи, дома для престарелых, обеспе-чивают функционирование служб ухода за больными на дому, за лицами с психическими расстройствами и др. В течение последних трех десятилетий при городских и сельских советах функционируют муниципальные социальные учреждения — отделы индивидуальных услуг населению, выполняющие основной объем социальной работы на местах. Большая часть британских социальных работников трудится именно здесь.

Муниципальные советы в Великобритании выбирают своих председателей (мэров), несущих ответственность и за решение социальных проблем. Во многом финансовые потребности муниципалитетов на социальные нужды покрываются местными налогами, а другая часть Затрат, размер которых в ряде графств довольно значителен (до 40 % и более), дотируется правительством. Однако не следует преувеличивать роль государственных дотаций в деятельности местных советов. По мнению некоторых специалистов (С. Григорьев и др.), эти дотации предоставляются в первую очередь беднейшим регионам для достижения там стандартного уровня социальных услуг. В других же графствах и районах муниципалитеты решают насущные социальные вопросы, используя преимущественно местные налоговые поступления.

Муниципальные социальные учреждения Англии предоставляют услуги надому после внимательной оценки потребностей клиента, которому оказывается помощь в ведении домашнего хозяйства, уборке жилых помещений, приобретении продуктов, стирке белья, доставке обедов на дом. Для наиболее немощных лиц горячее питание доставляет специальная служба, называемая «передвижной столовой». В практикесоци-ального обслуживания надому пожилых и инвалидов используются инновационные технологии. Одной из них является схема самообслуживания, разработанная и апробированная во второй половине 90-х гг. департаментом социальных, служб графства Хэмпшир. По этой схеме обслуживаемый вправе сам нанять себе до семи человек—помощников: один, например, может помогать инвалиду одеваться ежедневно в течение часа, другой — помогать мыться, третий — закупать продукты и готовить пищу, четвертый — регулярно убирать жилье и т. д. Необходимые финансовые средства для такого обслуживания инвалид получает из местного департамента социальных служб и с помощью социального работника нанимает себе лиц, помогающих ему. То есть клиент выступает в роли покупателя услуг для себя, контролируя денежные расходы и имея возможность выбирать себе людей, обслуживающих его. Как сообщалось в конце 90-х гг. в журнале «Работник социальной службы», в схеме самопомощи, действовавшей в графстве Хэмпшир, участвовало 262 инвалида. Этот опыт тогда нашел применение и в некоторых других графствах Великобритании.

К числу учреждений социального обслуживания, действующих в Англии на муниципальном уровне, относятся дома-интернаты и дневные стационары временного пребывания для пожилых и инвалидов. Как правило, эти учреждения малой вместимости. Они рассчитаны на 30—50 мест с минимальным количеством персонала {5—6 человек) и примерно таким же числом добровольцев-волонтеров, многие из которых сами являются пенсионерами. Названных учреждений действует в стране большое количество. В одном только графстве Норфолк с населением в 120 тыс. человек к началу 2000-х гг. функционировало 38 домов-интернатов и 100 дневных стационаров.

Профессиональный социальный работник, задействованный в Великобритании в муниципальных службах социального обслуживания, чаще всего выступает в роли менеджера, организующего оказание услуг со стороны сиделок, добровольцев и др. Кроме того, он оценивает качество и объем их предоставления. Им составляются индивидуальные программы обслуживания клиентов. В течение года они несколько раз пересматриваются. Изменения в составе услуг осуществляются с учетом состояния и пожеланий обслуживаемых.

Признавая приоритетную роль муниципальных органов местного самоуправления Англии в проведении социальной работы, следует отметить и существенное влияние государства в социальной сфере. Например, в пенсионном обеспечении здесь долгие годы важное место занимало бюджетное финансирование. По имени английского экономиста Беве-риджа, считавшего, что именно государство должно гарантировать гражданам в качестве основного права минимум

экономической безопасности, называется модель пенсионного обеспечения со значительным бюджетным финансированием. Такая модель наряду с Великобританией в XX в. функционировала в Ирландии, Дании, Японии, Канаде. Несмотря на активное развитие частного страхового рынка, отдельные компоненты прежней британской системы пенсионного обеспечения продолжают действовать и сегодня. Доминирование накопительного элемента в пенсионном обеспечении уживается здесь с определенным сохранением распределительных механизмов со свойственными им принципами коллективной ответственности и государственных гарантий. Право на пенсию по системе государственного страхования имеют в Англии мужчины по достижении 65-летнего, а жен^ щины — 60-летнего возраста при условии выплаты страховых взносов в государственный Национальный страховой фонд втечение 35 лет. У тех, У когостаж работы меньше, сокращается и пенсионное пособие. Англичане могут выходить на пенсию и несколько раньше или позже установленного возраста. В данном случае соответственно уменьшается или увеличивается размер пенсионного довольствия. Причем большинство пенсионеров так и делают. В начале 2000-х гг. средний возраст выхода на пенсию составлял в Великобритании: 62,6 лет для мужчин и 63,4 лет для женщин1.

Кроме государственных немалое число работающих англичан получают профессиональные или корпоративные пенсии. Их выплаты регулируются государством. В 1997 г. для этого было создано специальное подразделение, являющееся частью общего финансового управления страны. Данная структура следит за работой системы профессиональных пенсий, сбором и расходованием пенсионных средств. Государством предусмотрены меры по защите интересов работников при прекращении выплаты им профессиональной части пенсионного пособия по инициативе работодателя.

Важная роль принадлежит государству и в системе медицинского обеспечения Великобритании. Еще в середине XIX в. здесь была обоснована необходимость преобладания государственных мер над коммерческими в вопросах охраны национального здоровья. Созданная тогда система общественного здравоохранения привела к снижению уровня смертности и заболеваемости в стране, доказала необходимость превентивных государственных мер в этой области, стала в некоторой мере частью викторианской культуры.

Услугами государственной Национальной службы здравоохранения Великобритании пользуется сегодня практически все население страны. Основными источниками финансирования медицины являются бюджет и государственная система медицинского страхования. Во второй половине XX в. около 2/3 всех затрат не здравоохранение шло из государственного бюджета, что позволяло обеспечивать высокий уровень и общедоступность основных медицинских услуг, предоставляемых гражданам бесплатно. Страховая медицина расширяет рамки медицинского обслуживания. При наличии страхового полиса пациент обеспечивается дополнительными услугами в условиях стационарного лечения, а также получает компенсацию сопутствующих расходов, связанных с затратами на проезд в клинику, проживание родственников вблизи ее и др. В британской прессе в 90-е гг. приводился пример использования возможностей страховой медицины одной молодой супружеской парой. Сообщалось, что она получила от страховой компании более 100 тыс. фунтов в качестве компенсации расходов по пересадке почки их двухлетней дочери, которая была произведена в США. Компания в данном случае оплатила не только стоимость операции, но и.сопутствующие расходы: авиабилеты, пребывание девочки в больнице, гостиницу для родителей. Информируя об этой истории, газеты тогда отмечали, что аналогичные операции не менее успешно и практически бесплатно выполняются внутри страны.

Существует в Великобритании и система платного здравоохранения, предоставляющая особо комфортные условия нахождения в клинике, возможность получения консультаций и лечения у определенных специалистов в удобное для пациента время. Однако из-за высокого качества и доступности государственной медицины она остается основной. В Англии не намереваются отказываться от такого положения, развивая при этом и платную систему здравоохранения.

С учетом расходов на образование и здравоохранение, Великобритания по общим бюджетным затратам на соци-алыгую сферу находится ближе к континентально-европей-ским странам, нежели к США, На рубеже XX—XXI вв. эти расходы составляли в континентальной Западной Европе 27—52% от ВВПа в Соединенных Штатах Америки — 21%. В Англии они равнялись 27% от ВВП.

Влиятельная роль государства в британской системе социальной защиты прослеживается в субсидировании некоторых звеньев социального обеспечения, в финансировании мер по стабилизации рынка труда и др. С целью развития корпоративного и частного сегментов пенсионного обеспечения государство идет на их частичное субсидирование. В сфере занятости используется практика государственного кредитования создания новых рабочих мест и открытия безработными своего дела.

Важное значение в британской модели социальной защиты имеют некоммерческие ассоциативные организации, деятельность которых регулируется социальным законодательством. По закону о благотворительной деятельности, принятом в конце XX в., была сохранена система строгих обязательств опекунов местных филантропических организаций и жесткого контроля за их финансовой деятельностью. Также вводились санкции на тех, кто предоставлял неправильную информацию специальным уполномоченным по благотворительности. Кроме того, упрощались некоторые процедуры, связанные с регистрацией и функционированием ассоциативных организаций благотворительной направленности. В середине 90-х гг. XX в. в Англии насчитывалось более 170 тыс. благотворительных организаций. Каждый год в стране их регистрируется несколько тысяч.

Опыт социальной работы Великобритании имеет определенную ценность и для России. Несмотря на цивилизационное своеобразие, наши страны сближает такой важный фактор, как формировавшаяся исторически важнейшая роль государства в различных областях общественной жизни, включая социальную сферу. Хотя следует признать, что в ходе революционных событий и преобразовательных процессов конца XX в. в Российской Федерации значительно снизился уровень влияния и ответственности государственных институтов* Образовавшийся тогда вакуум был занят, не в последнюю очередь, криминальными и олигархическими структурами. Неутешительные социально-экономические результаты революционных и трансформационных процессов прошедших лет, разгул насилия и терроризма выдвигают объективно обусловленную задачу возрождения сильной и эффективной государственной власти. А это усиливает значение опыта Великобритании в деле государственой поддержки и регулирования процессов в социальной сфере. Нам не мешало бы внимательно ознакомиться с британской практикой медицинского обеспечения, где определяющую роль в развитии здравохранения играет бюджетное финансирование.