Муниципальное управление в Канаде

Немаловажной отличительной особенностью канадской системы местного самоуправления является несоответствие между размерами территории и численностью населения, распределением населения по территории государства. На расстоянии свыше 150 км севернее от границы с США плотность населения настолько мала, а удельный вес населения, ведущего подвижный образ жизни (оленеводов, охотников) настолько значителен, что отдельные поселки и города здесь достаточно редкое явление. На этом огромном пространстве, охватывающем до 40% территории Канады, функции выборных муниципальных органов выполняют региональные службы федерального министерства по делам индейцев и развитию Севера и две контролируемые федеральным правительством территориальных администрации (Юкона и Северо-Западных территорий); в северных частях провинций - провинциальными министерствами муниципальных дел и другими ведомствами, а также специально создаваемыми провинциями территориальными органами.

Каждая административно-территориальная единица (муниципалитет) имеет свой орган самоуправления - совет. Муниципальные советы могут быть городскими или сельскими1. Полномочия последних в наибольшей степени ограничены (наиболее значимые из них - содержание дорог). Члены городских советов (мэрий), как правило, избираются от городских районов. Состав и полномочия представительных органов местного самоуправления различны в каждой провинции. В немалой степени различие предопределяется численностью населения самой провинции, поскольку основным источником пополнения муниципальных бюджетов являются местные налоги. Поэтому в провинциях с малочисленным населением - Остров Принца Эдуарда и Ньюфаундленд - управление имеет явно выраженный императивный характер и в значительной степени опирается на провинциальное правительство. За исключением нескольких городов собственные муниципальные советы в населенных пунктах здесь не создаются. Зато, например, в густонаселенной Онтарио муниципальные органы имеют высокоразвитую структуру. В силу большого различия муниципальных институтов, детально описать организацию муниципального управления невозможно, равно как и представить какую-то единую картину.

Организация местного самоуправления в Канаде настолько разнообразна и не поддается детальной систематизации, что даже в пределах одного региона, образуемого благодаря относительно одинаковым природным, экономическим и историческим условиям, зачастую невозможно уловить общую закономерность.

В провинции Альберта отсутствует единый закон, регламентирующий деятельность органов местного самоуправления. Наиболее важные полномочия муниципальных органов в соответствии с провинциальным законодательством сводятся к управлению полицией, пожарной безопасностью, публичным транспортом, очисткой мусора и сточных вод, водоснабжением, поддержанием дорог, парковой и развлекательными службами. Как видим, здесь к ведению муниципальных органов отнесены многие полномочия, которые в провинциях Атлантического региона находятся под непосредственным контролем и управлением соответствующих департаментов правительства.

Видимо, столь значительные полномочия потребовали создания довольно разветвленной системы органов местного самоуправления и перераспределения полномочий между ними. Например, городские муниципалитеты включают сити, тауны, "новые тауны" (со специальными переданными им от других муниципалитетов полномочиями), вилиджи и "летние вилиджи" (курортные районы). Сельские власти состоят из муниципальных округов (объединяют 30 тауншипов) и графств (объединяют 40 тауншипов). По существу за этими двумя разными названиями стоят органы одно-порядкового уровня. Разница между этими двумя формами сельских территориальных муниципалитетов заключается в ответственности за школьное образование.

 В муниципальных округах  советы по управлению школами  отделены от муниципальных советов  и не подчиняются им, а в  графствах руководство школами  находится в руках соответствующего  комитета совета графства. В отличие от других провинций в Альберте имеется три разновидности сельских муниципалитетов. Помимо графств и муниципальных округов, здесь созданы так называемые усовершенствованные округа - отдаленные районы, которые не избирают своих собственных советов и непосредственно управляются департаментом по муниципальным делам.

3. Специальные округа 

В Канаде значительное распространение получили специальные округа. В отличие от рассмотренных выше органов местного самоуправления, обладающих общей (универсальной) компетенцией, специальные округа осуществляют руководство в конкретных узких направлениях: школьные округа, специальные округа по управлению полицией, здравоохранением, водоснабжением и т.д. Кроме того, специальные округа не имеют самостоятельных источников финансирования, и средства на выполнение своих полномочий получают в виде субсидий от провинциальных и муниципальных органов общей компетенции и, таким образом, попадают под жесткий административный контроль последних. Иногда в качестве источника финансирования выступают добровольные пожертвования граждан и организаций или же сборы, взимаемые в обслуживаемой зоне. Это позволяет несколько уменьшить бремя контроля, однако не может служить постоянным источником средств ввиду нерегулярности пожертвований и непопулярности сборов как таковых вообще.

Наиболее важным и распространенным видом специальных округов являются школьные округа, которые существуют в той или иной форме во всех провинциях. Их советы, как правило, избираются отдельно и практически независимы от других муниципальных органов. Они напрямую связаны с животрепещущими вопросами профориентации, образования, языка и культуры. В своей деятельности они опираются на избираемые по месту жительства школьные комиссии, школьные советы и другие органы. Границы школьных округов зачастую не совпадают с границами территориальных административных единиц. Чаще всего они охватывают территорию нескольких графств. Подобное построение школьных округов позволяет добиться ряда преимуществ. Во-первых, оно позволяет отвлечься от местнических интересов и больше ориентироваться на единый стандарт, что для образования (в условиях значительной миграции населения) чрезвычайно важно. Во-вторых, специализированные школьные округа дают возможность концентрировать в одних руках финансовые и другие средства и предоставлять такие услуги населению, которые по каким-либо причинам не могут быть предоставлены обычными органами местного управления (особенно в сельской местности, где собственных средств у муниципалитетов хронически не хватает даже на решение более актуальных проблем). В-третьих, они на профессиональном уровне имеют возможность осуществлять практическое руководство образованием, нанимать преподавательский состав и т.д., поскольку правление состоит обычно из 5 - 7 избираемых на непартийной основе должностных лиц. Иногда они могут быть частично занятыми или работать на добровольной основе. В-четвертых, определение территориальных сфер деятельности специальных округов без жесткой привязки к границам графств и муниципалитетов позволяет решать некоторые проблемы регионального масштаба при сохранении прежней системы административно-территориального деления. Наконец, в-пятых, они позволяют более оперативно решать проблемы, и более маневренны по сравнению с обычными муниципальными службами2.

Вместе с тем создание специальных округов несет в себе и определенные недостатки. В частности, их создание усложняет систему управления местными делами, делает ее более громоздкой и менее скоординированной, затрудняет проведение на местах единой, согласованной политики.

4. Регулирование деятельности органов местного самоуправления

В Канаде функционирование местного самоуправления регулируется исключительно провинциями. Конституционная основа регулирования была заложена федеральной Конституцией в 1867 г. В п. 8 ст. 92 Конституционного Акта 1867 г. говорится о том, что законодательный орган каждой провинции пользуется правом издавать законы, касающиеся муниципальных учреждений в провинции. Это означает, что только провинция вправе регулировать эти вопросы и они не могут быть делегированы федеральному парламенту.

В силу этого, круг полномочий, форма местного управления и административно-территориальное деление определяются законодательством провинций. Поэтому органы местного самоуправления имеют только такие права, какие им предоставит законодательный орган провинции. Причем их статус может быть изменен. Они могут быть упразднены или ограничены в правах.

В отличие от других федеративных государств, в Канаде, в силу особенностей ее Конституции, каждая провинция не имеет своей конституции. Подобное положение дает возможность более подробно регламентировать многие вопросы и более оперативно реагировать на потребности текущего момента. Одновременно такой подход может приводить и к определенным перегибам, поскольку изменения в конституции обставлены целым рядом ограничений и вызывают более пристальное внимание общественности, чего не наблюдается по отношению к обычным законам. Законы канадских провинций регламентируют рамки деятельности местных органов управления, строго определяют форму и структуру их руководства. Провинциальные власти издают множество обязательных для исполнения местными органами административных постановлений и распоряжений, производят назначения в некоторые коллегиальные органы, действующие на местном уровне (сфере образования, охраны порядка и др.). Именно провинции - инициаторы и проводники реформ структуры местного управления.

Провинциальное законодательство достаточно подробно регламентирует деятельность органов местного самоуправления, начиная от порядка их формирования и структуры муниципалитетов и заканчивая их компетенцией. Так, провинциальные законы устанавливают цензы, которым должны отвечать избиратели и кандидаты в муниципальные органы. Наиболее распространенным требованием, предъявляемым к избирателям, - наличие канадского или британского подданства, владение собственностью и проживание на территории избирательного округа, хотя в некоторых провинциях имущественный ценз отсутствует.

Как правило, выборы проводятся на непартийной основе, т.е. не допускаются какие-либо партийные платформы или призывы. Члены муниципальных советов избираются благодаря своим личным качествам и популярности, как "независимые", сроком на один год. В некоторых провинциях в незначительном числе муниципалитетов установлен двухлетний срок полномочий.

Члены городских советов чаще всего избираются от определенных городских округов. При этом определенный административный район города выступает в качестве одномандатного избирательного округа, хотя достаточно распространенными являются и всеобщие выборы всеми избирателями данного города. Выборы советов графства, сельского муниципалитета или сельского округа, за исключением провинций Онтарио и Квебек, строятся в основном по однотипной модели. Ведущее место среди сельских органов занимает совет графства, он избирается путем прямых выборов; иногда выборы проводятся по многомандатным округам, когда графство представляет единый избирательный округ; иногда - по одномандатным избирательным округам, когда в совет графства избирается по одному члену от конкретного прихода или округа. В провинциях Онтарио и Квебек прямые выборы членов совета не проводятся. Он формируется из выборных представителей более мелких муниципальных органов, осуществляющих свою деятельность на территории графства. В этих двух провинциях местные муниципалитеты таунов, тауншипов, приходов и вилиджей избирают свои собственные советы, которые выполняют определенные предписанные им функции; совет графства включает по одному-два представителя (мэр или председатель совета и заместитель председателя) от этих местных муниципалитетов и выполняет различные делегированные ему полномочия.

Во всех провинциях руководитель или старшее должностное лицо совета графства избирается членами совета из своего состава. В отличие от него, в городском муниципалитете мэр обычно избирается непосредственно всеми избирателями города, хотя иногда встречаются и выборы мэра городским советом (например, в Британской Колумбии). Срок полномочий мэра также длится один-два года. Как правило, он ведет заседания совета и вправе вносить на его рассмотрение свои предложения и рекомендации.

Представительство в муниципалитетах гораздо уже, чем на провинциальных или общенациональных выборах. Выборные должностные лица, как правило, проживают и осуществляют свои обязанности непосредственно на территории своего округа (а не в столице, как депутаты провинциальных или федерального парламента) и зачастую хорошо известны своим избирателям. В результате этого муниципальные органы не отдалены и работают в непосредственной близости от избирателей. В сочетании с незначительным сроком полномочий это делает выборных муниципальных представителей в значительной мере подконтрольными избирателям3.

Подавляющее большинство исследователей сходятся во мнении, что муниципальное правление является краеугольным камнем демократии и что на этом уровне граждане учатся народовластию. Обычно говорят, что здесь более чем где бы то ни было еще можно увидеть людей, управляющих сами собой.

Помимо законодательного регулирования, непосредственное руководство муниципалитетами в каждой провинции осуществляет департамент по делам муниципалитетов. Он действует в качестве санкционирующей и рекомендующей инстанции по отношению к муниципальным органам. Департамент призван одобрять проекты финансовых инициатив муниципалитетов, утверждать выпуск муниципальных лотерей и облигаций; выступает гарантом долгосрочных вкладов, амортизационных отчислений, вложенных в фонды вне пределов муниципалитета; проверяет книги бухгалтерской отчетности муниципалитетов и требует предоставления соответствующих докладов (отчетов). Кроме того, департамент оплачивает предоставление различного технического обслуживания тем муниципалитетам, которые не в состоянии иметь его из-за нехватки средств собственных бюджетов, дает советы по перспективному планированию городов, налогообложению, составлению бюджетов и другим муниципальным проблемам.

5. Порядок работы органов местного самоуправления

Муниципальные органы осуществляют деятельность в тех сферах, которые могут быть с большой эффективностью выполнены под местным контролем. Они разрабатывают местную политику, заботятся о росте благосостояния и социального обслуживания населения своих территорий. Муниципальные советы во всех провинциях осуществляют полномочия, издавая постановления, утверждая расходы и устанавливая местные налоги.

Наиболее трудными и противоречивыми в их деятельности являются две проблемы: финансовая и землеустройство. Первая из них связана с тем, что муниципальные власти поставлены законодателем в достаточно жесткие материальные и временные рамки. В отличие от федерального и провинциальных правительств, которым позволяется иметь бюджетный дефицит, муниципальные власти по закону обязаны ежегодно балансировать свои бюджеты, не допуская дефицита бюджета. Это требование предопределяет состояние бюджета и порядок его составления: вначале определяется предполагаемая сумма расходов, а затем выясняется, какая часть бюджета поступит от неналоговых источников, т.е. субсидий от других уровней власти, различных платежей и т д. Оставшаяся часть доходов должна поступить за счет местных налогов (главным образом, на недвижимость). С помощью этой части доходов муниципальные власти могут регулировать свою зависимость от центра, увеличивая или уменьшая ставку налога.