Динамика правового обеспечения государственной гражданской службы

     Даже  при поверхностном взгляде на сущность перечисленных категорий  должностей гражданской службы можно легко сравнить их с должностями категорий "А", "Б" и "В" (они указывались в первом постсоветском законе о государственной службе "Об основах государственной службы Российской Федерации"); только при этом "реанимируется" часть советской государственной служебной терминологии, а именно: руководители и специалисты; термин технические исполнители в новом российском законе не используется. Возникает вопрос: какими аргументами законодатель мог бы объяснить изменение важнейших терминов в государственно-служебном лексиконе, относящихся к должностям государственной гражданской службы? В отличие от помощников (советников), специалистов и обеспечивающих специалистов, когда законодатель пытается объяснить характер содержания соответствующих должностей, термин "руководители" остается в Законе без каких-либо элементарных пояснений. Остается только вспоминать основные положения теории государственного управления, относящиеся к характеристике таких субъектов, как руководители. Очередной проблемой становится определение различий между "профессиональным обеспечением" выполнения государственными органами установленных задач и функций (для специалистов) и "иным обеспечением" деятельности государственных органов (для обеспечивающих специалистов).

     Самые главные положения нового ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации", которые, по сути, определяют концепцию и модель российской гражданской службы, содержатся в его первых двух главах: "Общие положения" (глава 1) и "Должности гражданской службы" (глава 2). В них определяются: основные термины, предмет регулирования Закона, принципы и должности гражданской службы, реестры должностей государственной гражданской службы, классные чины гражданской службы. Остальные 15 глав анализируемого закона устанавливают: правовое положение (статус) гражданского служащего (глава 3); поступление на гражданскую службу (глава 4); служебный контракт (глава 5); основания и последствия прекращения служебного контракта (глава 6); персональные данные гражданского служащего и кадровая служба государственного органа (глава 7); служебное время и время отдыха (глава 8); прохождение гражданской службы (глава 9); оплата труда гражданских служащих (глава 10); государственные гарантии на гражданской службе (глава 11); поощрения и награждения, служебная дисциплина на гражданской службе (глава 12); формирование кадрового состава гражданской службы (глава 13); финансирование гражданской службы, программы ее развития (глава 14); государственный надзор и контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации о государственной гражданской службе Российской Федерации (глава 15); рассмотрение индивидуальных служебных споров (глава 16); вступление в силу Закона (глава 17). Как видно, и структура ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации", и его содержание базируются в основном на уже действующих в России нормативных актах, регламентирующих соответствующие правила и процедуры в служебном праве.

     Противоречивой  попыткой установления порядка в  системе государственной службы является не только законотворческий процесс, но и разработка нормативных правовых актов силами президентской Администрации. Например, Указом Президента РФ от 12 августа 2002 г. N 885 были утверждены "Общие принципы служебного поведения государственных служащих"²⁹. По мнению ученых, на данный момент этот нормативный акт можно считать своеобразным кодексом поведения государственных служащих³⁰.

     Таким образом, ясно, что весь постсоветский  опыт реформирования государственной  гражданской службы отличался крайней противоречивостью. На данном этапе можно подвести только промежуточные идти, так как, по мнению многих аналитиков, процесс реформирования государственной службы еще не вступил в свою заключительную стадию.

2. Проблемы  реформирования государственной гражданской службы в постсоветский период

1. Результаты  реформ и проблемы реформаторов  государственной гражданской службы

      Административные  реформы, проводимые в различных  странах в 80-90-х гг., оцениваются  неоднозначно. Часть исследователей считает, что эта теория «нового государственного управления», лежащая в основе преобразований, является ограниченной не только в отношении ее применения к другим странам, но и для самих западных стран. Реформы под флагом государственного менеджмента идут по всем странам с переменным успехом и с различной степенью глубины. Тем не менее, его идеология и реформистская практика должны оцениваться с точки зрения реальной проблемы, разрешить которую он пытается. Прежде всего, нужно вспомнить дисфункции бюрократического управления и иерархизацию традиционного административного государства, против которых и направлен государственный менеджмент. Предложив альтернативу, государственный менеджмент отнюдь не претендует на монополию. Другой вопрос, что он оказался наиболее технологичным для решения проблемы повышения эффективности государственного управления и борьбы с недостатками бюрократии.

      Собственно, приватизация и рынок позволили  сделать государственное управление и общественный сектор более чувствительными  к экономической конъюнктуре, более  конкурентоспособными и экономными. Вместе с тем, государственный менеджмент не решил проблемы контроля за соответствием деятельности государства общественным нуждам и ценностям. В связи с этим все настойчивее звучит идея совмещения рыночных и демократических механизмов в государственном управлении. Вновь на первый план выходит проблема соотношения администрирования и политики, политического контроля над государственным управлением. Актуальной проблемой остается ответственность и подотчетность государства его гражданам, участие последних в процессе выработки и осуществления политики. Кризис государства всеобщего благосостояния, который в частности стимулировал административные реформы под флагом рынка и эффективности, проявил проблему, так и не разрешенную государственным менеджментом. Речь идет об обеспечении не только экономической эффективности, но и справедливости в деятельности государства. Не до конца удалось решить и проблему открытости и профессионализма государственной службы. В некоторых случаях подчеркивается, что непрочность положения государственного служащего при новой системе делает его более зависимым от высшего управленческого персонала. Опять обостряются вопросы о соотношении анализ количественных и качественных критериев в оценке государственной деятельности, о вертикальных и горизонтальных связях в государственном управлении, о единстве управления и др.

      По  сути,  реформирование — это процесс  децентрализации государственного управления и постепенного вытеснения данного института из публичной  сферы, где появляются новые (надгосударственные, корпоративные, местные, общественные) центры влияния, способные осуществлять эффективный контроль и управлять определенными сегментами социального пространства³¹. Не удивительно, что в административной сфере этот процесс неразрывно связан с переходом от иерархических принципов организации управления к горизонтальным, предполагающим полицентрическое перераспределение властных прав и полномочий. Более того, принятие на вооружение государствами методов «государственного менеджмента», «хорошего управления», «нового публичного» и «эволюционного менеджмента», свидетельствуя о радикальном сближении со способами управления крупными, успешно функционирующими корпорациями, одновременно демонстрирует и высокий уровень компетенции государственных служащих, высокую роль этических стандартов в государственном управлении, возникновение более тесного и доверительного типа взаимоотношений государства и общества. Не идеализируя этот складывающийся тип их взаимодействия, нельзя не видеть, что он не мог бы сложиться без утвердившегося веберианского стиля деятельности бюрократии, благотворного влияния традиций гражданского общества, утвердившегося климата систематического контроля общественности за элитами.  Административная реформа, основанная на принципах нового государственного управления, может быть успешной только в определенных социально-экономических и политических условиях, в определенной социально-экономической среде. Такого рода систему не могут заимствовать «развивающиеся страны и страны с переходной экономикой». В силу отсутствия здесь соответствующей правовой культуры, которая просто не успела сформироваться за такой короткий промежуток времени,  «государственным менеджерам нельзя доверять самостоятельного принятия решений об использовании ресурсов»³². Другими словами, очевидно, что успешность внедрения «нового государственного управления»  зависит во многом от наличия ряда факторов, в том числе развитых структур гражданского общества, политической воли, общественного согласия и контроля за проведением реформы, достаточно высокого уровня развития основных институтов рыночной экономики и правовой культуры,  а противоречия в проведении административной реформы в рамках данной концепции вызваны либо отсутствием этих условий, либо ошибками реформаторов, связанными с механическим заимствованием успешного опыта.  

      Для дальнейшего анализа и выделения основных ограничений, накладываемых на социально-экономическое развитие предлагаемой моделью реформирования, целесообразным представляется рассмотрение непосредственного опыта по внедрению базовых принципов «нового государственного управления» в Российской Федерации.

      Одним из основных недостатков существовавшей до начала реализации административной реформы системы государственного управления являлась неэффективность, проистекавшая, в первую очередь, из несовершенства самой концепции управления, ее несоответствия экономическим (рыночным) реалиям. Речь идет как о внешних характеристиках системы – излишнего с точки зрения экономической целесообразности ограничения рыночной инициативы, наличия значительного числа регуляторов, деформирующих мотивацию и поведение рыночных агентов (избыточность государственного регулирования), – так и о внутренних – чрезмерной гипертрофированности государственного аппарата, неоправданной сложности его структуры, порождающей дублирование функций государственного управления, перегруженности зачастую избыточной работой в рамках межведомственного взаимодействия,  согласованиями. Соответственно, реформирование государственного деятельности может быть условно разделено на два приоритетных направления: повышение эффективности государственного управления всеми сферами общественной жизни (в том числе экономической) в контексте выработки четкой и адекватной концепции внутренней политики и оптимизация работы самого государственного аппарата, имеющая целью устранение внутренней неэффективности. Первое направление связано с проведением преобразований, которые имеют целью создать модель государства, предполагающую обязательную качественную и полную реализацию необходимых государственных функций (связанных с установлением общих правил и устранением несовершенств рынка) с одновременным максимально возможным сокращением вмешательства в те сферы, где несовершенства рыночного механизма не проявляются, т.е. устранением избыточных функций. Принятию конкретных решений должен предшествовать анализ всех возможных вариантов (характеризующихся различной степенью вмешательства государства в рыночные отношения) с позиций соотношения издержек с ожидаемым результатом, причем изначально следует исходить из презумпции нецелесообразности государственного регулирования. Второе направление предполагает принятие мер по повышению эффективности реализации возложенных на государство функций, минимизацию управленческих издержек, которая может проводиться по следующим направлениям:

• устранение дублирования в реализации функций государственного управления различными ведомствами;
• принципиальное изменение системы бюджетирования, переход к программно-целевому бюджетированию (по результатам);
• создание стимулов повышения результативности труда государственных служащих, переход на систему трудовых контрактов.

      Таким образом, основными целями проводимой в России административной реформы были провозглашены³³:

• Обеспечение требования Конституции по свободе экономической деятельности; внедрение адекватного (в рамках либерализации экономической деятельности) механизма управления рыночным сектором экономики с целью повысить его эффективность; переход от преимущественно прямых методов регулирования рынка к косвенным; упразднение избыточных функций государственного регулирования.
• Упразднение функций органов исполнительной власти, не связанных непосредственно с правоустановлением, непосредственно исполнением (регулированием хозяйственной деятельности) и контролем (надзором). Функции, связанные с оказанием различного рода конкурентных услуг, в том числе и платных, должны передаваться на аутсорсинг, т.е. выполняться рынком (презумпция нецелесообразности предоставления конкурентных услуг органами исполнительной власти).
• Повышение эффективности работы государственного аппарата, устранение дублирования функций различными ведомствами, снижение издержек, связанных с межведомственными взаимодействиями, разрешение проблемы коллизии функций, которая во многом затрудняет работу органов исполнительной власти и превращает их деятельность очень часто в лоббирование узковедомственных, отраслевых интересов.
• Проведение в жизнь принципов разделения властей, сдержек и противовесов, раскрытия информации, недопущения конфликтов интересов (в первую очередь, разделение правоустанавливающих и правоприменительных функций), обеспечение открытости принятия решений.

      Административная реформа, интерес к которой был оживлен в период переизбрания Владимира Путина на второй срок президентства, стала по этой причине рассматриваться едва ли не как главная задача, поставленная себе главой государства на предстоящий период его правления. Публичный интерес к реформе был подогрет тем, что она приобрела определенный политический оттенок, поскольку в качестве главной причины отставки правительства Михаила Касьянова аналитики называли именно задержку с ее проведением, а также предложенные правительством способы ее реализации³⁴. Параллельно со сменой правительства в структуре исполнительной власти произошел ряд изменений, обозначивших начало активных преобразований в административной системе. Из них самые заметные — изменение структуры министерств (их число было существенно сокращено), а также дифференциация системы федеральной исполнительный власти в соответствии с идеей разделения трех типов функций. Они подразделяются на правоустанавливающие (их осуществляют министерства, занятые выработкой государственной политики и нормативно-правовым регулированием, координацией и контролем деятельности подведомственных им служб и агентств), правоприменительные (агентства, осуществляющие контроль и надзор), а также функции оказания государственных услуг и управления государственным имуществом (службы). Еще одним заметным шагом стало подписание указа о повышении зарплат чиновникам верхнего уровня, начиная с самого президента. В сфере законотворчества событием стало вступление в силу закона «О государственной гражданской службе». Закон призван стать основой для построения новой российской бюрократии.