Динамика правового обеспечения государственной гражданской службы

     Одним из существенных недостатков механизма  правового регулирования государственной  службы является его громоздкость. Непосредственно в Федеральном  законе от 31 июля 1995 г. содержатся 42 отсылки к федеральным законам, 20 отсылок к законам субъектов. Российской Федерации и 17 отсылок к административным актам. И это при том, что в самом законе всего 30 статей. Большая часть правовых актов, к которым имеются отсылки, не существует. Поэтому нормы закона в значительной части остались нереализованными. Более того, хотя закон и является базовым, он не предусматривал единую методологическую основу правового регулирования государственной службы, допуская регулирование ее законодательством о труде (пункт 3 статьи 4), что в условиях его бланкетного характера усугубляет противоречия и еще больше осложняет применение закона.

     Уровень регулирования целого ряда вопросов государственной службы Федеральным  законом от 31 июля 1995 г. был несколько завышен. Согласно закону только федеральным законом и законами субъектов Федерации должны регулироваться, например, установление государственных должностей Федерации и ее субъектов, разряды и виды денежного содержания лиц, замещающих государственные должности категории "А", порядок учреждения государственных должностей категорий "Б" и "В", порядок исполнения обязанностей по государственным должностям, особенности государственной службы в отдельных государственных органах и т. д.

     При длительности процедуры прохождения и принятия законопроектов такой прием регулирования серьезно отставал от требований дня и оказывался малоэффективным. Эта ситуация разрешается посредством принятия указов Президента Российской Федерации и постановлений Правительства Российской Федерации по большинству вопросов, подлежащих регулированию законом. В сфере государственной службы в настоящее время действует около 60 нормативных указов Президента Российской Федерации и около 20 постановлений Правительства Российской Федерации.

     Даже  своим названием закон фиксирует  то обстоятельство, что пока речь идет о начальном этапе формирования нормативной базы государственной  службы¹⁹. Серьезным недостатком является использование большого количества инструкций, указаний, разъяснений и других подзаконных актов.

     Вместе  с тем, несмотря на значительный объем  действующего законодательства о государственной  службе, в нем не решены важнейшие  задачи ее правового регулирования:

     Государственная служба Российской Федерации организована и функционирует с учетом принципа федерализма. На 1 января 2004 г. 54 субъекта Российской Федерации приняли свои законы о государственной службе.

     Одним из существенных недостатков законодательства субъектов Российской Федерации  о государственной службе является слабая реализация возможностей собственного правового регулирования по важным для субъектов вопросам:

• финансирование государственной службы. В большей части законов вообще нет статей по данному вопросу
• квалификационные требования к должностям;
• порядок ведения личных дел, реестров государственных служащих;
• поощрения государственных служащих;
• гарантии для государственных служащих;
• материальное и социально-бытовое обеспечение государственных служащих;
• управление государственной службой и др.

     Наиболее типичными отступлениями от конституционных принципов регулирования государственной службы (пункт "т" статьи 71, пункт "к" части 1 статьи 72, часть 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации) в актах субъектов Российской Федерации являются:

• закрепление собственных классификаций и наименований государственных должностей, что противоречит статьям 1 и 6 Федерального закона от 31 июля 1995 г.
• включение в число государственных служащих лиц, не являющихся в соответствии с федеральным законом государственными служащими (руководителей субъектов Федерации, служащих органов местного самоуправления и т. д.);
• расширение перечня видов дисциплинарных взысканий, исчерпывающе закрепленного в статье 14 Федерального закона;
• расширение (или сужение) перечня правоограничений, также исчерпывающе закрепленного в статье 11 Федерального закона;
• закрепление за собой полномочий по законодательному регулированию вопросов, регламентация которых осуществляется только федеральными законами. Например, регулирование отдельных видов государственной службы субъекты относят нередко к своему ведению, что противоречит пункту 2 статьи 4 Федерального закона;
• закрепление присяги на верность исключительно субъекту Федерации при поступлении на государственную службу без указания на обязанности неукоснительно соблюдать Конституцию Российской Федерации и законодательство Российской Федерации;
• требование наличия у лица гражданства субъекта Федерации в качестве необходимого условия поступления на государственную службу, что противоречит части 4 статьи 32 Конституции РФ и др.²⁰

     В Российской Федерации сложились  конституционные основы государственной  службы как механизма государственного управления, принципиально отличающегося  от действовавшей ранее административной системы управления.

     В 1992—2003 гг. осуществлялась подготовка нормативных правовых актов в сфере государственной службы. Приняты Федеральный закон "О системе государственной службы Российской Федерации", законодательные и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, регламентирующие отдельные виды федеральной государственной службы, а также государственную службу субъектов Российской Федерации.

     Следующим шагом в развитии института государственной  службы стало принятие Государственной  Думой в 2003 году ФЗ "О системе  государственной службы Российской Федерации и Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации. Последний закон называют "трудовым кодексом" для чиновника или ГОСТом службы²¹.

     Среди правоведов и в прессе новые законы о государственной службе получили неоднозначную оценку: наряду с утверждениями о том, что они "заложили, в целом, твердые правовые основы построения и практической деятельности самой двигательной силы в государственном механизме"²², можно встретить и достаточно отрицательные оценки нововведений. Например, президент фонда "ИНДЕМ" г. Сатаров оценивает ФЗ от 27 июля 2004 г. "О государственной гражданской службе Российской Федерации" на "три с минусом" и приводит соответствующие обоснования²³.

     Однако  многое из задуманного не удалось  осуществить в ходе административной реформы. К так называемым нереализованным проектам реформы государственной службы учеными относятся: проект Кодекса государственной службы РФ, проект федерального закона "О федеральной государственной службе", проект федерального закона "Кодекс поведения государственных служащих", некоторые законодательные инициативы субъектов РФ²⁴. Разработанный в конце 90-х гг. проект Кодекса государственной службы Российской Федерации являлся зрения, концептуально обоснованным и содержательно цельным нормативным правовым актом, комплексно регламентирующим отношения в сфере гражданской государственной службы в России. Можно лишь напомнить, что он включал в себя 219 статей и несколько приложений. Хотелось бы надеяться, что идея правового регулирования государственно-служебных отношений в едином кодифицированном законодательном акте не будет забыта.

     Значительной  проблемой в современном законодательном регулировании государственной службы является сама модель российской публичной службы, когда государственная и муниципальная служба разделены специальными законодательными актами. В соответствии со ст. 21 Федерального закона от 28 августа 1995 г. (ред. от 8 декабря 2003 г.) N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" муниципальными служащими являются лица, осуществляющие службу на должностях в органах местного самоуправления.

     В специальной литературе неоднократно ставился вопрос о необходимости "выравнивания" статуса государственных и муниципальных  служащих. Как справедливо указывается, "общим сущностным признаком, объединяющим правовое положение государственных и муниципальных служащих, является форма публичной власти, обеспечивающая единство властных полномочий соответствующих органов публичной власти"²⁵. Именно такой подход к пониманию модели правового регулирования системы государственной и муниципальной службы видится В.А. Козбаненко наиболее предпочтительным в процессе осуществления мероприятий по реформированию системы государственной службы в России.

     Принятие  Федерального закона от 27 мая 2003 г. "О системе государственной службы Российской Федерации" является новым крупным этапом в развитии института государственной службы. Однако отдельные положения этого закона являются, по мнению многих правоведов, весьма спорными и противоречивыми²⁶.

     Спорность концепции ФЗ "О системе государственной  службы Российской Федерации" заключается  также и в том, что сейчас неясно соотношение норм данного закона с основными положениями ФЗ от 31 июля 1995 г. "Об основах государственной  службы Российской Федерации", который утрачивает свою юридическую силу со дня вступления в действие в конце января 2005 г. ФЗ от 27 июля 2004 г. "О государственной гражданской службе Российской Федерации". В специальной литературе отмечается, что ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" является базовым, задача которого - "установить общие принципы и основные положения правового регулирования государственной службы, устранить возникшие в последние годы в законодательстве серьезные противоречия. На его основе должны быть приняты как "видовые" федеральные законы о государственной службе, так и законы субъектов РФ о государственной гражданской службе".

     В.П. Иванов показывает преимущества Концепции  реформирования государственной службы и положительные характеристики нового Закона "О системе государственной службы Российской Федерации"²⁷. Однако почти все причины, которые обусловили принятие указанного федерального закона, по мнению Ю.Н. Старилова²⁸, укладываются в уже имеющуюся схему аргументов о необходимости реформирования государственной службы: отсутствие механизма реализации принципа служения государству; необеспеченность взаимосвязи между различными видами государственной службы; неразработанность правовых и социальных гарантий для государственных служащих; необходимость усиления публично-правовых начал государственной службы; установление открытости и прозрачности деятельности государственных органов; дебюрократизация государственной службы. Новый закон о системе государственной службы не сможет обеспечить решения указанных задач реформирования государственной службы. Просто будет нарабатываться новый законодательный материал, посвященный правовому регулированию отношений на государственной службе, а глубинные проблемы функционирования государственной службы останутся.

     Некоторые нововведения института государственной  службы позволяют говорить об изменении  подходов в установлении сущности государственной  службы России. Современный законодатель считает государственной службой  профессиональную служебную деятельность граждан РФ, которая направлена на обеспечение исполнения полномочий Российской Федерации и ее субъектов, государственных органов (федеральных органов государственной власти и иных федеральных государственных органов, органов государственной власти субъектов РФ и иных государственных органов субъектов РФ), а также лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и ее субъектов.

     Если  строго следовать ФЗ "О системе  государственной службы Российской Федерации", то государственный служащий - это лицо, профессионально осуществляющее деятельность по обеспечению исполнения полномочий Российской Федерации и ее субъектов, государственных органов, а также лиц, занимающих государственные должности Российской Федерации и государственные должности субъектов Российской Федерации. Деятельность лиц, которые замещают государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов РФ, ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" не регулируется. Их правовой статус устанавливается специальными федеральными законами и иными нормативными правовыми актами.

     Учитывая, что ФЗ от 31 июля 1995 г. "Об основах  государственной службы Российской Федерации" утратил в январе 2005 г. юридическую силу (и тогда не стало вообще категорий государственных должностей "Б" и "В"), целесообразно обратить внимание на соответствующие положения нового ФЗ от 27 июля 2004 г. "О государственной гражданской службе Российской Федерации". В статье 9 указанного закона устанавливается четырехзвенная система категорий должностей государственной гражданской службы: 1) руководители; 2) помощники (советники), то есть должности, учреждаемые для содействия лицам, замещающим государственные должности, руководителям государственных органов, руководителям территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и руководителям представительств государственных органов в реализации их полномочий и замещаемые на определенный срок, ограниченный сроком полномочий указанных лиц или руководителей; 3) специалисты - должности, учреждаемые для профессионального обеспечения выполнения государственными органами установленных задач и функций и замещаемые без ограничения срока полномочий; 4) обеспечивающие специалисты - должности, учреждаемые для организационного, информационного, документационного, финансово-экономического, хозяйственного и иного обеспечения деятельности государственных органов и замещаемые без ограничения срока полномочий.