Но  в то же время следует отметить, что государственный контроль нельзя рассматривать как репрессивную деятельность. Он должен быть предупредительным, хотя в его содержание могут входить уголовно-правовая и административно-правовая составляющие в тех случаях, когда предупреждение не сработало. Он предполагает организацию жизни и деятельности государственного аппарата на основе четко разработанных правил. Ускорение установления социально-правового контроля за принятием решений государственными служащими является важным направлением предупреждения коррупции в системе государственной службы. Однако необходимо помнить об опасности чрезмерного государственного контроля, который может привести к излишней бюрократизации управленческих процессов, к торможению экономической инициативы и к возможным нарушениям прав человека и гражданина.

     В проекте Основных направлений антикоррупционной политики России, разработанном экспертной группой Национального антикоррупционного комитета⁴⁵, в качестве средства предупреждения и пресечения коррупции предусмотрено создание административной юстиции, административных судов. Такие суды достаточно успешно функционируют в Германии и некоторых других государствах. Они позволяют гражданам оперативно обжаловать акты, действия или бездействие публичной администрации. В США управленческие споры, кроме общих судов, которым отдается приоритет, рассматривают также патентные, налоговые суды и административные судьи, действующие обособленно от органов управления. Мнения о том, что административные суды могут внести свой вклад в дело предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы, придерживается и ряд отечественных правоведов⁴⁶.

     Необходимо  отметить, что в ряде западных стран  контроль за государственным аппаратом  со стороны общественности облегчается  посредством законодательных предписаний, разрешающих свободный доступ к  некоторым административным документам. Так, согласно французским законам любой гражданин имеет право ознакомиться с административным документом, на основании которого вынесено негативное решение по его делу. Кроме того, закон обязывает государственные учреждения предоставлять письменные обоснования такого решения в отношении некоторых категорий дел. Данная практика представляется весьма интересной. Было бы вполне оправданно, наряду с правом государственного служащего на проведение служебного расследования для опровержения сведений, порочащих его честь и достоинство (п.10 ст.9 ФЗ "Об основах государственной службы"), наделить такими же правами физических и юридических лиц, чьи права и законные интересы ущемляются коррупционным поведением государственных служащих. Им должна быть предоставлена возможность знакомиться с материалами служебного расследования, предоставлять доказательства, быть информированными о принятых решениях, иметь возможность обжаловать такое решение в административном и судебном порядке.

     Необходимым элементом предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы как нашей страны, так и зарубежных государств является ответственность государственных служащих, и прежде всего дисциплинарная, поскольку вопросы, касающиеся дисциплины и юридической ответственности государственных служащих, более чем актуальны для нашей страны. Так, низкая исполнительская дисциплина государственных служащих стала основанием для принятия Президентом России Указа от 6 июня 1996 г. "О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы"⁴⁷. В данном акте установлены основания дисциплинарной ответственности государственных служащих. Помимо этого, п.2 Указа закрепляет положение, согласно которому нарушения должностными лицами федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ федеральных законов и указов Президента России, неисполнение или ненадлежащее исполнение ими федеральных законов, указов Президента России и вступивших в законную силу решений судов, повлекшие последствия в виде нарушения нормального режима функционирования судов и системы государственного управления, или иные тяжкие последствия, а также совершенные преднамеренно, являются основанием для привлечения виновных лиц к административной или уголовной ответственности.

     Как показывает практика⁴⁸, данный Указ во многом декларативен, вследствие чего его предписания не решают полностью проблемы административной и дисциплинарной ответственности государственных служащих. Так, его нормы распространяются исключительно на должностных лиц органов исполнительной власти и только за нарушение, неисполнение или ненадлежащее исполнение ими федеральных законов, указов Президента России, а также вступивших в законную силу решений судов. Такое положение не может быть признано удовлетворительным. Назрела необходимость в создании для каждого должностного лица зоны его персональной ответственности. Этому могли бы способствовать разработка и принятие основ или кодекса дисциплинарной ответственности должностных лиц органов государственной власти.

     В настоящий момент законодательство о дисциплинарной ответственности  государственных служащих изобилует  ссылочными и бланкетными нормами. В некоторых случаях нормативные  правовые акты, на которые идет ссылка, вообще отсутствуют в действующем  законодательстве. Помимо этого обезличивающаяся коллегиальность большинства административных решений не позволяет сегодня найти виновного в ошибочном или незаконном решении. Безответственность и безнаказанность больше всего способствует разрастанию и укреплению коррупции в системе государственной службы нашей страны.

Заключение

     Развитие  России как современного демократического государства невозможно без эффективного управления. Однако единственная сегодня  система управления явно не соответствует  стоящим перед страной задачам, о чём свидетельствуют кризисы 90-х годов. Государственный аппарат не вполне сориентирован на службу интересам страны и недостаточно компетентен, что было подчёркнуто Президентом В.В. Путиным: “Сегодня колоссальные возможности страны блокируются громоздким, неповоротливым, неэффективным государственным аппаратом”. Для того чтобы приступить к преобразованиям в сфере государственной службы РФ в контексте административных реформ и нацелить её на решение реальных задач сегодняшнего дня, была разработана Федеральная программа “Реформирование государственной службы РФ. К настоящему времени пока не накоплено достаточно опыта реформирования отечественной госслужбы в новых условиях. Федеральная программа, и конкретные меры реформирования исходят из определённых начал и имеющегося зарубежного опыта. Реальная реформа государственной службы в России, по мнению большинства экспертов выделяют следующие этапы. В 1992 г., на 1-м этапе реформ инициативная группа специалистов объединялась вокруг идеи создания централизованной организации, ответственной за разработку и осуществление общегосударственной политики в области государственного управления и госслужбы. На 2-м этапе в период с 1997 по 19998 г.г. уже явственно намечается политический заказ на административную реформу и на реформу госслужбы как её составную часть.

     Общее течение реформы в России выявило  неразрывную связь между экономическими, социальными реформами и реформой системы управления. В связи с  этим была осознана необходимость скорейшего государственно-правового реформирования, важнейшей частью которого является реформа государственной службы. Особый акцент ставился на то, что слабая управляемость государственными процессами , “командная система” тормозят социально-экономическое развитие страны. В отличие от 1-го этапа, когда основные усилия были сосредоточенны на организационном самоопределении и завоевании административного влияния, создания системы обучения государственных служащих методом работы в условиях рыночной экономики и формировании нормативно-правовой базы госслужбы, на 2-м этапе на первый план вышла задача разработки “идеологии” реформ.

     Третий  этап реформ 1999-2000 г.г. стал переломным в судьбе попыток реформирования госслужбы России. На этом этапе  были учтены все проблемные и слабые места предыдущих попыток реформ. Важнейшим шагом вперёд стало подключение “административного ресурса” в лице Центра стратегических разработок (ЦСР), которому были делегированы многие из столь желанных полномочий, которых не хватало экспертам ранее. Стержнем новой Концепции государственного строительства, как и на 2-м этапе, стало провозглашение принципа (система заслуг и достоинств) в качестве центрального принципа построения обновлённой госслужбы России. Речь, в первую очередь, идёт о создании гражданского общества, где, с одной стороны, чиновники свято чтут приоритет интересов граждан и их объединений, с другой – сами граждане ощущают себя важной частью этого общества, без активной позиции которых невозможна реализация любых начинаний. Власть встала перед необходимостью и неизбежностью практических шагов по реальному изменению российской госслужбы с целью совершенствования её работы и подчинения нуждам граждан и их объединений.

     В процессе подготовки каждого этапа  реформ проводились различные научные  исследования, как по заказу групп подготовки реформ, так и другими научными коллективами. Они позволили создать реалистическую картину состояния кадрового корпуса российской госслужбы. Исследования показали, что наиболее динамичные изменения происходили и происходят в элитном слое. Ведущее положение среди руководителей высшего звена ныне занимают бывшие хозяйственные руководители и специалисты. Они составляют 34 % общего кадрового состава структурных подразделений федерального уровня, в том числе среди первых лиц федеральных органов власти их 38 % , среди заместителей – 41,3%, среди руководителей более низкого ранга – 37,5 %. Чётко просматривается тенденция стремительного выхода на политический Олимп новых малоизвестных фигур, людей неординарных, почувствовавших реальную возможность проявить себя в большой политике, реализовать на деле свои недюжинные деловые качества, немалые научные знания и природные дарования. Многие из них, конечно, не обладают богатой политической биографией, не прошли серьёзной школы государственного менеджмента и предварительной выучки в местных органах власти и хозяйственного управления. Всё более заметно влияние молодых членов Федерального Собрания, Правительства РФ и команды Президента. Успеху их усилий способствует солидная теоретическая подготовка. Их отличают уверенность в себе, высокая работоспособность, умения принимать удар на себя.

     За  реформу госслужбы отвечают межведомственные группы во главе с премьер-министром  и главой Администрации Президента Дмитрием Медведевым. Координатор –  Администрация Президента. В других странах подобные мероприятия проходили под полным общественным контролем, чего у нас нет. Реформой немного интересуется бизнес, но делает это очень осторожно. Дополнительная сложность заключается в том, что модернизация госслужбы не может быть уделом конкретной политической силы, что доказывает зарубежный опыт. Важным является также то, что с точки зрения мобилизации финансовых и материальных ресурсов реформа выглядит как определенное перераспределение средств: если структурные изменения органов управления преследуют цель удешевления, экономической выгоды для государства и граждан, то изменения в сфере кадровой политики, напротив, предполагают решение неотложных вопросов улучшения положения государственных служащих. Причём и те, и другие меры направлены на то, чтобы созданная система администрирования в стране привела к улучшению положения не только и не столько собственно государственных служащих или даже органов власти, а граждан. Отсечение лишних, ненужных, мешающих полноценному управлению звеньев государственного аппарата нацелено на удешевление для России всей системы государственной власти, в то время как обеспечение достойного, наравне с другими категориями

Список использованной литературы

1. Федеральный закон от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" (с изм. и доп. от 11 ноября 2003 г.) -М., Юристъ. 2004.
2. Федеральный закон от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации", СЗ РФ от 2 августа 2004 г. N 31 ст. 3215.
3. Бюллетень Министерства труда и социального развития Российской Федерации, 2000, 6, стр. 41-54.
4. Послание Президента РФ В.В.Путина Федеральному Собранию РФ от 16 мая 2003 г. // Российская газета  от 17 мая 2003 г. N 93, с. 1.
5. Бахрах Д.Н., Хазанов С.Д. Государственная администрация, её органы и служащие (Анатомия государственной администрации).- Екатеринбург, 1998
6. Брэбан Г. Французское административное право. М.: Прогресс, 1988.
7. Верхотуров Ю.И. Развитие российского законодательства о гражданской службе во второй половине XVI и в XVIII в. // Правоведение. 2003. N 6.
8. ГОСТ службы: Государственные чиновники теперь будут жить и работать по закону // РГ. 2004. 29 июля.
9. Иванов В.П. Реформирование государственной службы: Вопросы и перспективы // Журнал российского права. 2003. N 5.
10. Куракин А.В. Государственным служащим необходим кодекс поведения, или концепции реформирования государственной службы - антикоррупционную направленность // Закон и право. 2003. N 8.
11. Казанцев Н.М. Публично-правовое регулирование государственной службы: институционно-функциональный анализ. М.: Издательство РАГС, 1999.
12. Карагодин Н., Карагодина И. Формирование корпуса государственных служащих: зарубежный опыт для России // Международная экономика и международные отношения. 2003. N 2.
13. Комментарий к Федеральному закону Об основах государственной службы Российской Федерации и законодательству о государственной службе зарубежных государств. М.: Контракт, ИНФРА-М. 2003.
14. Козбаненко В.А. Правовое обеспечение статуса государственных и муниципальных служащих: общее и особенное // Государство и право. 2003. N 1.
15. Концепции развития российского законодательства. Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. - М., 2003.
16. Кузьминов Я.И. Механизмы коррупции и их особенное проявление в государственном аппарате // Административное право: теория и практика. Укрепление государства и динамика социально-экономического развития. Материалы научной конференции (Москва, 28 ноября 2001 г.). М., 2002.
17. Куракин А.В., Административно-правовые средства борьбы с коррупцией в системе государственной службы, "Журнал российского права", N 7, июль 2003 г.
18. Лобанов В.В. Служба высших руководителей в США // Государство и право. 1996. N 6.
19. Лукьяненко В.И. Контроль и контролинг в системе государственной службы // Ежегодник 2002. М.: РАГС при Президенте России, 2003.
20. Манохин В.М., Адушкин Ю.С. О реформировании государственно-служебного законодательства // Административное и административно-процессуальное право. Актуальные проблемы. М.: Юнити-Дана, Закон и право, 2004.
21. Не всякая должность государственная / Российская газета от 11 марта 1998 г., стр. 5.
22. Ноздрачев А.Ф. Государственная служба: Учебник для подготовки государственных служащих. М.: Статут, 1999, стр. 14.
23. Оболонский А.В. На государевой службе: бюрократия в старой и новой России. Очерк. М.: ИГиП РАН, 1997.
24. Оболонский А.В. Государственная служба во Франции. Государство и право, 2000, № 11.
25. Реформа государственной службы России: история попыток реформирования с 1992 по 2000 год / Ред. и предисл. Т.В. Зайцевой.
26. Рубченко М., Хисамов И. Скупые рыцари уже не нужны // Эксперт №8 [409] 1-7 марта 2004 г.
27. Соединенные Штаты Америки: Конституция и законодательные акты. /Под ред. и со вступительной статьей д.ю.н., проф. О.А.Жидкова. М.: Прогресс, Универс, 1999, стр. 294-295.
28. Старилов Ю.Н. Государственная служба в Российской Федерации: Теоретико-правовое исследование. Воронеж: Изд-во Воронежского университета, 2001.
29. Старилов Ю.Н., Что происходит с институтом российской государственной службы? // "Журнал российского права, N 9, сентябрь 2004 г.
30. Соловьев А.И. Реформирование российского государства: элитарно-бюрократическая версия. Материалы семинара «Реконструкция государства: современные задачи и организация эффективной исполнительной власти». Серия: Научные доклады №4, 2004 г.
31. Скотт Г. Реформа государственного управления: новозеландский вариант // Пути экономического роста. Мировой опыт. М., 2004 г.
32. Хаманева Н.Ю., Салищева Н.Г. Административная юстиция и административное судопроизводство в Российской Федерации. М., 2001.
33. Эволюция государственной политики в области дерегулирования и дебюрократизации экономики, устранения административных ограничений в предпринимательстве. Москва, проект TACIS «Дерегулирование экономики и устранение административных барьеров»,  2005 г.