Бюджет и бюджетная система

В XVI в. сбором налогов стали ведать созданные территори-альные органы -- чети: Владимирская, Галицкая, Костромская, Новгородская, Устюжская. В первой четверти XVII в. на содер-жание стрельцов вводится стрелецкая подать. Население было обязано не только платить налоги, но и нести другие повинно-сти (строительство и ремонт дорог и мостов, поставка подвод, прием на постой представителей власти). С городского населе-ния, кроме того, взимались оброки с лавок, кузниц, мастерских, мельниц и др. С народов Поволжья, Урала, Сибири собирался ясак, главным образом мехами. Помимо прямых налогов суще-ствовали косвенные, которые стали поступать в казну с введени-ем в середине XVI в. винных откупов.

Первый  в России бюджет -- смета государственных  доходов и расходов -- был составлен  в 1645 г. В городах  составлялись горо-довые сметы доходов и расходов. Эта система действовала до петровских реформ.

В 1679 г. вместо стрелецкой подати и других сборов вводится подворный  налог. Общая сумма  налога назначалась  правительст-вом, а крестьянские общины и посады раскладывали ее между собой по дворам.

После проведения переписи населения в 1722 г. подворный налог  заменяется подушной податью, которая  взималась с лиц  мужского пола (кроме  дворянства, духовенства  и чиновничест-ва). Подушная подать была одним из главных источников дохо-дов государственного бюджета. В 1796 г. на ее долю приходилось около 34% всех доходов.

Наряду  с прямыми и  косвенными налогами население, глав-ным образом крестьянство, несло мирские повинности, которые имели натуральную и денежную формы. Повинности были обя-зательные (содержание органов волостного и сельского управле-ния, содержание дорог и др.) и необязательные (строительство церквей, школ, больниц, содержание пожарной охраны и др.). Они взимались по раскладке среди населения. В 1851--1854 гг. мирские повинности законодательно были оформлены в земские повинности и земские сборы. Кочевые народы с 1824 г. платили кибиточную подать.

Реформы 60-х  годов XIX в. внесли некоторые  изменения в на-логовую систему. В 1863 г. подушная подать с мещан заменяется налогом с недвижимого имущества. В 1865 г. вводится промысловый налог, т. е. сбор с документов на право заниматься торговлей и промыслами. В 1861 г. вместо винных откупов вводится акциз на производство спиртных напитков. В 1875 г. вместо подушной пода-ти с крестьян введен поземельный налог. Он взимался с земли кре-стьян и дворян. Основную сумму (свыше 75%) этого налога вноси-ли крестьяне. Важным источником бюджетных доходов были кос-венные налоги, получаемые в основном от акциза и винной монопо-лии, введенной в 1894 г.

Менялся и аппарат управления государственным и местными бюджетами. С созданием в 1802 г. функциональных министерств (Министерство внутренних дел, Министерство финансов и др.) на местах организуются подведомственные им государственные учреждения, то есть вертикальная система учреждений государственного управления. Например, территориальными органами Министерства финансов были на губернском уровне казенные палаты, на уездном -- казначейства.

Казенные  палаты раскладывали на население налоги, вели учет поступления  налогов и расходов. Казначейства принимали  и хранили средства, поступающие в  казну в виде налогов, выда-вали денежные средства на финансирование мероприятий, осу-ществляемых на местах. С 1817 г. они ведали казенными мага-зинами, торговавшими алкогольной продукцией, контролирова-ли винокуренные заводы. В свою очередь за деятельностью ка-зенных палат и казначейств наблюдали губернаторы.

В 1864 г. вышло «Положение о губернских и  уездных зем-ских учреждениях», в соответствии с которым в России были созданы органы местного самоуправления -- земства. Предста-вительным (распорядительным) органом земств были земские и уездные собрания. Членами этих органов были гласные (депутаты), избираемые по трем куриям (уездных землевладель-цев, городских избирателей и выборных от сельских общин). Гласные собирались раз в год на сессию, на которой рассматри-вались хозяйственные и финансовые вопросы деятельности земств, утверждались сметы доходов и расходов земств и отчет о деятельности исполнительных органов земств. Исполнительным органом земств были губернские уездные управы, избираемые на три года. Председатели губернских управ утверждались мини-стром внутренних дел, а уездных -- губернаторами.

Земства ведали местными хозяйственными делами, местны-ми дорогами, организацией школьного образования и медицин-ского обслуживания населения.

Финансовыми средствами для выполнения возложенных на земства  функций были земские  бюджеты, формировавшиеся  за счет существовавших до этого и переданных земствам земских  повинностей и  сборов.

Земские повинности взимались  независимо от уровня зажиточ-ности плательщика и предназначались для финансирования целе-вых расходов, например, на содержание школ, больниц, пожарной охраны, полиции и др. Земские повинности устанавливались либо государством, либо губернскими и уездными земствами.

Другим  источником земских  бюджетов были земские  сборы, которые взимались  с земель и другого  недвижимого имущества, с промысловых  патентов, покупаемых за право заниматься ка-ким-либо промыслом. Земские сборы составляли более 60% до-ходов земских бюджетов.

Крупным источником земских  бюджетов (до 25% общих  до-ходов) были пособия из государственного бюджета.

Земские бюджеты включали обязательные и необязательные расходы. Обязательные расходы были приоритетны  и предна-значались для финансирования содержания органов местного управления, тюрем, мировых судей, дорожного хозяйства и др. К необязательным расходам относились расходы на здравоохра-нение, содержание школ и др.

В волостях были волостные  бюджеты, формировавшиеся  за счет так называемых мирских доходов, в том числе  волостных и сельских сборов, доходов от принадлежащего сельским общест-вам имущества, от сдачи в аренду мирских земель и др.

Городские бюджеты формировались  за счет доходов от город-ских предприятий (боен, бань, водопроводов и др.), сдачи в аренду земельных участков, сборов с недвижимого имущества городских жителей, сборов с владельцев лошадей, конских экипажей и др.

Местные бюджеты не входили  в состав государствен-ного бюджета России. Таким образом, в России до революции дейст-вовала двухзвенная бюджетная система унитарного государства.

2.2. Бюджетная система  СССР

В первые месяцы после  Октябрьской революции 1917 г. вследствие развала  органов государственного и местного управ-ления, саботажа чиновников и банков поступление налогов в бюджетную систему практически прекратилось. Для финансиро-вания неотложных нужд новые органы власти вынуждены были прибегнуть к контрибуции с имущих слоев населения, главным образом, как писали в то время, «с купцов и спекулянтов, на-жившихся за время войны и расходующих непроизводительно свои капиталы». Пролетарская революция. -- 1925. -- №3 -- С. 162, 163. До ноября 1918 г. в 57 губерниях в виде кон-трибуций было мобилизовано в бюджет 816,5 млн. руб.

Успешное  существование нового строя напрямую зависело от состояния финансов в стране. Уже 17 мая 1918 г. открылся Все-российский съезд представителей финансовых отделов Советов, на котором глава правительства В.И. Ленин, выступая с докла-дом, подчеркнул:

- Мы должны во что бы то ни стало добиться прочных финансовых преобразований, но надо помнить, что всякие радикальные реформы наши обречены на неудачу, если мы не будем иметь успеха в финан-совой политике. Ленин В.И. Полн. собр. соч. -- Т. 36 -- С. 351

Исходя  из тяжелого экономического положения в стране было признано необходимым  перейти к строгой  централизации в  области финансов, с тем чтобы обеспечить поступление средств в бюджет и их эффективное использование. Это положение стало основопола-гающим в формировании финансовой политики Советского государ-ства на всех последующих этапах истории СССР.

Эти принципы были зафиксированы  в июле 1918 г. в первой Конституции РСФСР, в статье 79 которой  были сформулирова-ны цели государственной финансовой политики:

Финансовая  политика РСФСР в  настоящий переходный момент дик-татуры трудящихся способствует основной цели -- экспроприации буржуазии и подготовления условий для всеобщего равенства граждан республики в области производства и распределения богатств. В этих целях она ставит себе задачей предоставить в распоряжение органов советской власти все необходимые средства для удовлетворения мест-ных и общегосударственных нужд Советской республики, не останав-ливаясь перед вторжением в право частной собственности. Конституция 1918 г. установила федеративное устройство РСФСР и заложила основы бюджетного устройства государства. Принцип централизации всех финансов выразился в установле-нии единства государственного бюджета и всей финансовой сис-темы Российской Федерации, включении государственных дохо-дов и расходов в общегосударственный бюджет. Вместе с тем в Конституции предусматривалось разделение государственного и территориальных бюджетов (бюджетов автономных республик и областей), т. е. разделение государственных и территориальных доходов и расходов. Государственные бюджеты Украинской Со-циалистической Республики и Белорусской Социалистической Республики существовали отдельно.

В 1920 г. доходная часть  государственного бюджета  имела следующие  состав и структуру (%):

Доходы  от государственных  предприятий, имуществ и угодий 97,5

в том числе:

от  промышленности 35,6

транспорта 14,1

сельского хозяйства 5,1

налоги  и сборы 0,3

прочие  поступления 2,2

Территориальные бюджеты формировались  за счет: поступ-лений от налогов, устанавливаемых губернскими, уездными, го-родскими, волостными Советами, взимаемыми на местные нуж-ды; надбавок (в пределах 40%) к государственному подоходному налогу; доходов от местных советских предприятий и имущест-ва; ссуд и пособий из государственного бюджета.

Однако  в условиях военного времени, экономической  разру-хи, отсутствия средств в местных бюджетах (например, в 1919 г. расходы местных бюджетов Петроградской губернии составили 950 млн. руб., а поступления от местных налогов -- 44 млн. руб., или 4,6%) сессией ВЦИК в июне 1920 г. было принято решение о слиянии государственного и территориальных бюджетов.

С окончанием Гражданской  войны, переходом  к новой эко-номической политике (нэпу) и восстановлению народного хозяй-ства в связи с необходимостью стабилизации финансов, усиления хозрасчетных отношений, в том числе в местном хозяйстве, и по-вышения экономической деятельности местных Советов в октяб-ре 1921 г. ВЦИК принял Постановление «О мерах по упорядоче-нию финансового хозяйства», в соответствии с которым государ-ственный и территориальные бюджеты были разъединены.

С образованием в 1922 г. Союза Советских  Социалистиче-ских Республик и выходом в 1924 г. Конституции СССР были внесены изменения в бюджетную систему. Образуется государст-венный бюджет СССР, в который вошли государственные бюд-жеты социалистических республик, составляющих СССР, был создан союзный бюджет, на который было возложено финансо-вое обеспечение общесоюзных нужд и мероприятий, главным образом в области хозяйственного и культурного строительства и оборонного значения.

При формировании доходной части всех бюджетов использо-вался принцип подведомственности, в соответствии с которым предприятия и хозяйственные организации были распределены между различными уровнями власти и вносили отчисления от прибылей в соответствующий бюджет. Таким образом, предпри-ятия союзного подчинения, т. е. находившиеся в ведении союз-ных ведомств, вносили свои платежи из прибыли в союзный бюджет, а предприятия (республиканского, областного, город-ского подчинения) -- в соответствующие бюджеты. В свою оче-редь из соответствующих бюджетов финансировались предпри-ятия, организации и учреждения союзного, республиканского и местного подчинения.

Следовательно, доходы союзного бюджета  формировались за счет общесоюзных  государственных  доходов, главным  из кото-рых были отчисления от прибылей предприятий союзного под-чинения и общегосударственные налоги и доходы, например, доходы от внешнеэкономической деятельности.

Следует отметить, что местные  бюджеты (бюджеты  автоном-ных республик, краевые, областные, городские, районные, а с 1929--1930 гг. -- сельские бюджеты) не включались в состав бюджетов союзных республик и в государственный бюджет СССР.

Большую роль в развитии народного  хозяйства и бюджетной  системы СССР сыграла  налоговая реформа 1930 --1932 гг. Она зало-жила основы налоговой системы, главные элементы которой суще-ствуют и в настоящее время. В ходе реформы было унифицировано 86 действовавших ранее платежей в бюджет, устранена многократ-ность обложения налогоплательщиков, укреплен финансовый кон-троль за хозяйственной деятельностью предприятий. Около 60 налогов и сборов были объединены в основные платежи -- налог с оборота, отчисления от прибыли государственных предприятий и подоходный налог для кооперативных предприятий.