Правовой статус образовательных учреждений

Независимо  от способа назначение (или  избрания) руководителя образовательного учреждения с ним заключается  трудовой договор (контракт).

Говоря об учредительных  документах образовательного учреждения, следует отметить, что в Законе об образовании используются еще  два понятия: «договор между учредителем  и образовательным учреждением» (п. 3 ст. 11, п.6 и 12 ст.39, п.1 ст.41 и п.5 ст.43) и «договор учредителей» (если финансирование будет осуществляться несколькими  субъектами - п. 3 ст. 33). В п. 1 ст. 10 Закона о высшем образовании термин «учредительный договор» впервые в законодательстве употребляется в качестве одного из учредительных документов учреждения: «...вуз создается в соответствии с решением собственника или условиями  учредительного договора» сказано  в Законе. Некоторые юристы считают  такое определение правовой природы  договора между учредителями ошибочным. И действительно, если проанализировать нормы Гражданского Кодекса об учредительном  договоре (п. 2 ст. 52, ст. 70, 84, п. 1 ст. 89, п. 2 ст. 122), то становится очевидным, что  заключение учредительного договора возможно только, во-первых, при создании юридических  лиц, являющихся собственником принадлежащего им имущества, и, во-вторых, в случаях, прямо предусмотренных ГК. Поскольку  образовательное учреждение не входит ни в одну из указанных групп, постольку  договор между учредителями при  создании учреждения не может рассматриваться  как учредительный.

По правовой природе исследуемый договор  можно отнести к договорам  об осуществлении права общей  долевой собственности. При создании учреждения несколькими лицами имущество  юридического лица принадлежит им на праве общей долевой собственности, а размер долей определяется в  зависимости от участия каждого  в создании учреждения и в дальнейшем финансировании его деятельности.

В целях единообразного правового положения образовательных  учреждений  Правительством Российской Федерации утверждаются типовые (примерные) положения, являющиеся актами, на основе которых с учетом конкретных обстоятельств собственником принимается устав вновь создаваемого юридического лица. В области образования, в настоящее время, принято более 10 типовых (примерных) положений, регулирующих деятельность образовательных учреждений. Например, Типовое положение о специальном (коррекционном) образовательном учреждении для обучающихся, воспитанников с отклонениями в развитии, Типовое положение об общеобразовательном учреждении, Типовое положение о высшем учебном заведении.

Частично содержание Типового положения определяет закон  РФ «Об образовании»: оно должно регулировать деятельность образовательного учреждения (п.5 ст.12), в нём должен быть установлен верхний предел нагрузки педагогического работника (п.6 ст.55), также может быть предусмотрен порядок  назначения руководителей муниципальных  образовательных учреждений (пп.7 п.2 ст.31).

Но единообразность  правового положения образовательных  учреждений путём принятия Типовых  положений не всегда достигается  из-за того, что единой структуры  положений пока не выработано.

Исходя из изложенного  можно сделать вывод о том, что образовательное учреждение, являясь юридическим лицом, обладает определённым законом объёмом правосубъектности  и, следовательно, может как с  согласия собственника (собственников) его учредивших, так и самостоятельно от своего имени выступать в гражданском  обороте.

Участие образовательного учреждения в имущественных  правоотношениях.

В отличие от подавляющего большинства юридических  лиц, образовательное  учреждение не входит в число собственников принадлежащего им имущества, а, как и унитарные предприятия, является субъектом ограниченного вещного права; к последнему  относится право оперативного управления. Как известно, ограниченные вещные права производны от права собственности. В законе определены их виды, те из собственников, которые вправе установить такое вещное право, субъект, содержание субъективного права и пределы его осуществления. Никто не вправе установить вещное право, не предусмотренное законом.

Однако в зависимости  от целей деятельности образовательного учреждения в законе или других правовых актах определяется, на базе какой  собственности оно может быть создано. Так, только государственная  собственность лежит в основе специальных учебно-воспитательных учреждений закрытого типа для детей  и подростков с девиантным (общественно  опасным) поведением (п. 2 ст. 11 Закона об образовании).

Свою  деятельность образовательное  учреждение осуществляет за счет денежных средств, выделяемых ему собственником. Однако для реализации поставленных целей  только одного этого  недостаточно, требуется  иное движимое и недвижимое имущество (здания, земельные  участки и др.). Поэтому при создании учреждения собственник, определяя объем  финансирования, выделяет часть своего имущества  и закрепляет ее за вновь созданным  учреждением в  качестве необходимого имущества. Если речь идет о государственной  собственности, то от имени государства  выделение имущества  осуществляет Госкомимущество  России.

Имущество  образовательного  учреждения  делится  на два вида: а) собственность учредителя (учредителей); б) имущество образовательного учреждения, полученное от осуществления приносящей доходы деятельности.

Правовой  режим  собственности  учредителя, в общих чертах,   состоит   в следующем: учредитель (учредители)    закрепляет    за    образовательным учреждением   в  целях  обеспечения  образовательной  деятельности объекты  права  собственности   -   землю,   здания,   сооружения, имущество, оборудование. 

Эти отношения  фиксируются  в   договоре   между   учредителем (учредителями) и образовательным учреждением.

К договору нередко  прилагают передаточный акт, в котором  точно определяют  все  имущество,  которое  передается  образовательному учреждению.

Особый  правовой  режим  установлен  для   земельных участков:  они  закрепляются  за  образовательными  учреждениями в  бессрочное бесплатное пользование, но, нужно отметить, что этим  правом  пользуются  лишь государственные и муниципальные образовательные учреждения.

Объекты собственности,  которые учредитель закрепляет за образовательным   учреждением,   находятся   у   него   на  правах оперативного управления согласно ст. 296 ГК РФ.

Право оперативного управления на имущество собственника возникает у учреждения с момента  фактической передачи этого имущества, если иное не установлено законом, другими  правовыми актами или решением собственника (п. 1 ст. 299 ГК).

В соответствии с действующим законодательством  правом оперативного управления обладают и коммерческие, и некоммерческие юридические лица. Содержание права  оперативного управления раскрывается в п. 1 ст. 296 ГК: "Казенное предприятие, а также учреждение в отношении  закрепленного за ними имущества  осуществляют в пределах, установленных  законом, в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника и назначением имущества права  владения, пользования и распоряжения". На первый взгляд создается впечатление  единого содержания субъективного  права и прежде всего в отношении правомочия распоряжения. Судя по содержанию п. 1 ст. 296 ГК, можно прийти к выводу о том, что и казенное предприятие, и образовательное  учреждение обладают правом распоряжения принадлежащим им имуществом. Однако из положений п. 1 ст. 297 и п. 1 ст. 298 ГК вытекает совсем иное. Так, при наличии согласия собственника казенное предприятие вправе отчуждать или иным способом распоряжаться закрепленным за ним имуществом, а произведенную им продукцию реализует самостоятельно (п. 1 ст. 297 ГК). Учреждение же не вправе отчуждать или иным способом распоряжаться закрепленным за ним имуществом и имуществом, приобретенным за счет средств, которые выделены ему по смете (п. 1 ст. 298 ГК).

Следовательно, образовательное  учреждение полностью  лишено  права ограниченного распоряжения в отношении, принадлежащего ему имущества, за исключением расходования денежных средств, выделяемых ему по смете, поскольку без этого невозможно осуществление его деятельности. То есть, понятие права оперативного управления образовательного учреждения  включает в себя право владения и право пользования, право распоряжения движимым имуществом распространяется только на денежные средства, выделяемые по смете. Никаким другим имуществом, находящимся в оперативном управлении, образовательное учреждение распоряжаться не вправе. При возникновении такой необходимости оно вправе просить собственника о том, чтобы он сам (от своего имени) произвел отчуждение принадлежащего ему имущества.

Однако указание в п. 1 ст. 296 ГК на наличие правомочия распоряжения в содержании права  оперативного управления повлекло за собой весьма распространенную ошибку в нормативных актах, определяющих правовой режим имущества образовательного учреждения. В соответствии с п.11 ст.39 Закона об образовании и п.4 ст.27 Закона о высшем образовании образовательное  учреждение вправе выступать в качестве арендатора и (или) арендодателя. Может сдавать в аренду свои помещения и снимать  помещения  в  других  организациях.  Для этого  Закон  не  требует  получения  согласия учредителя,  хотя в     договоре между  образовательным  учреждением  и  учредителем  этот вопрос может быть урегулирован.

Среди ученых также  есть мнение о том, что в силу ст. 298 ГК учреждение вправе выступать в  качестве арендодателя в отношении  принадлежащего ему на праве оперативного управления имущества.         

 Решение о  сдаче в аренду может принять  руководитель образовательного  учреждения, но  воспользоваться своим правом он может при наличии двух условий:          

1) согласия совета  образовательного учреждения (в  вузе -  с согласия учёного совета вуза);          

2) цена аренды  не может быть ниже цены,  сложившейся в  данном регионе, т.е. фактически ниже самой низкой цены.

Если одного из этих условий нет,  то  руководитель  не  вправе сдавать помещения в аренду.

Рассматриваемое  право -  одно  из  прав юридического лица по распоряжению имуществом (в данном случае, находящимся во владении лица на праве оперативного управления).

Но поскольку  содержание права оперативного управления учреждения осталось неизменным с 1961 г. и на практике заключение договора аренды в отношении имущества  образовательных учреждений - достаточно распространенное явление (киоски, буфеты и др.), постольку представляется  целесообразным предоставление учреждению права сдавать в аренду любое находящееся у него имущество с согласия собственника, при этом указав на то, что арендные платежи остаются в распоряжении учреждения и направляются исключительно на поддержание технического состояния недвижимого имущества либо на реинвестирование основной деятельности (п.2 ст.45 Закона об образовании). Максимальный срок договора аренды можно установить в зависимости от свойств объекта.

Право владения и пользования, как и правомочие распоряжения, имеют известные пределы, через которые проявляется ограниченный характер этого вещного права. В  отличие от собственника, владеющего и пользующегося принадлежащим  ему имуществом по своему усмотрению, образовательное учреждение реализует  права владения и пользования  только в строгом соответствии с  целями деятельности, назначением имущества. В противном случае собственник  может изъять излишнее, неиспользуемое или используемое не по назначению имущество (п. 2 ст. 296 ГК) и распорядиться  им по своему усмотрению.

Помимо распоряжения имуществом, контроль за его целевым использованием  и  сохранностью, собственник вправе разрешать осуществление самостоятельной хозяйственной деятельности, принимать решение о реорганизации, ликвидации учреждения; о продаже или об ином отчуждении имущества, закрепленного за учреждением. В то же время новый собственник, приобретая вещь с обременением, обязан сохранить целевое использование имущества учреждения (ст. 300 ГК). Вместе с тем на собственнике лежат обязанности по созданию всех необходимых условий для полноценного функционирования учреждения и прежде всего своевременное финансирование.

Образовательное учреждение, как и  любое юридическое  лицо, отвечает по своим  обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами. При недостаточности  у образовательного учреждения указанных  средств субсидиарную ответственность  по его обязательствам несет учредитель в порядке, определяемом законом (п.9 ст.39 Закона об образовании, п.2 ст.120 ГК, ст.9 Закона о некоммерческих организациях).

При определении  ответственности собственника (учредителя)  важно иметь в виду два момента. Во-первых, субсидиарная ответственность согласно абз.2 п.1 ст.399 ГК Российской Федерации наступает в тех случаях, когда основной должник (здесь - государственное или муниципальное образовательное учреждение) либо отказался удовлетворить требование кредитора (поставщика), либо не ответил на это требование в разумный срок. Применительно к субсидиарной ответственности собственников образовательных учреждений в законе выдвинуто дополнительное условие - недостаточность находящихся в распоряжении образовательного учреждения денежных средств (а не только их полное отсутствие). При подтверждении данного условия образовательное учреждение перестает быть ответчиком, ибо возложить на него имущественную ответственность действительно невозможно из-за недостатка имущества, на которое по закону можно обратить взыскание. Поэтому ответчиком становится учредитель-собственник (который и должен привлечь основного должника - образовательное учреждение - к участию в деле в соответствии с п.3 ст.399 ГК). И в данной ситуации иск  предъявляется к такому собственнику, а не к образовательному учреждению.