Основные задачи федеральной региональной экономической политики и инструменты ее реализации

      Следующий   уровень   целей   содержит   региональную   эффективность, межрегиональную конвергенцию среднедушевых доходов, обеспечение  минимальных стандартов общественных и социальных  услуг  всем  гражданам  независимо  от того места, где они живут.

      На  следующем уровне могут быть выделены такие цели,  как  максимизация определенных  экономических  индикаторов,  например,  занятости,   ВРП   или среднедушевых доходов. Своя система целей, взаимосвязанная  с  целями  более высокого и более низкого уровней, может быть построена  для  региона  любого ранга.

      Таким образом, по мнению специалистов  «в  общем  случае  региональная экономика ориентирована на множество целей, но все они могут быть сведены  в две простые модели:

      - модель эффективности –  максимизация  роста  национальной  экономики (имея в виду оптимальное распределение ресурсов в пространстве);

      - модель равенства –  снижение  межрегиональных  различий  показателей доходов, благосостояния и роста».

      За  прошедшие с начала рыночных реформ годы в России удалось добиться немалых успехов в строительстве новой системы экономических отношений между Федерацией и регионами, однако ограничиваются эти успехи в основном межбюджетными отношениями (хотя и в этой сфере реформы еще не закончились). Региональной экономической политики в том виде, в какой она существует во многих зарубежных странах, в России так и не сложилось, хотя многие эксперты настаивали и продолжают настаивать на том, что роль федеральных властей в экономическом развитии регионов должна быть гораздо более значимой.  

      2 Цели и методы региональной экономической политики 

      Прежде  чем рассматривать собственно зарубежный опыт, необходимо, на наш взгляд, остановиться на том, что понимать под региональной экономической политикой. Вопрос этот важен не только с сугубо научной, но и с практической точки зрения, поскольку разные толкования этого понятия нередко приводят к противоречивости, а подчас и некорректности оценок и суждений.

      Если  обобщить имеющиеся определения, то можно сказать, что региональная экономическая политика - это те действия центральных органов власти, цель которых - избирательное воздействие на социально-экономическое развитие отдельных территорий. Однако поскольку избирательно воздействуют на развитие регионов почти все действия центральных органов власти, сложность заключается в том, что однозначного (общепринятого) отнесения тех или иных действий к региональной экономической политике не существует.

      Особенно  справедливо это в отношении  разделения тех или иных мер экономической  политики между региональной и структурной (отраслевой) политикой. Например, поддержка угольной отрасли в тех или иных регионах может осуществляться как ради развития самой отрасли, так и ради предотвращения излишней социальной напряженности в этих регионах. В первом случае можно говорить о структурной политике, во втором - о региональной. Другой аналогичный пример — военно-промышленный комплекс. Поэтому в России поддержку угольной отрасли и ВПК подчас считают частью региональной экономической политики, хотя и далеко не всегда.

      При анализе зарубежного опыта важно иметь в виду, что граница между региональной и отраслевой политикой в разных странах проводится по-разному. В целом ряде стран, например, в Финляндии, Швеции, Бельгии, Люксембурге, Великобритании такой традиционный элемент региональной экономической политики как создание инфраструктуры (развитие транспорта, связи, образования и здравоохранения) официально региональной политикой не считается, и относится скорее к общенациональной политике. Более того, некоторые исследователи считают, что о наличии в той или иной стране региональной экономической политики можно говорить лишь в том случае, если эта политика законодательно оформлена (т.е. существует соответствующий закон). Не учитывая подобные различия между странами, можно сделать некорректные выводы относительно наличия и масштабов региональной экономической политики в той или иной стране.

      Еще одна сложность определения границ региональной экономической политики связана с межбюджетными отношениями. В России их традиционно относят к региональной политике — как в научных исследованиях, так и официальных документах (например, среднесрочных программах российского Правительства). В зарубежных странах, как правило, межбюджетные отношения в рамках региональной экономической политики не рассматриваются, а к последней относят меры по стимулированию социально-экономического развития территорий, связанные в основном с созданием за счет средств центральных бюджетов либо разных видов инфраструктуры, либо особых условий для ведения предпринимательской и инвестиционной деятельности в отдельных регионах (т.е. меры, которые предполагают передачу средств не в нижестоящие бюджеты, а непосредственно предприятиям и организациям, населению регионов).

      Межбюджетные  отношения и региональная экономическая  политика (так, как она понимается в зарубежной литературе) направлены, как правило, на достижение разных целей и задач. Региональная экономическая политика - это в большинстве случаев инвестиционная поддержка регионов, иначе говоря - меры, непосредственно воздействующие на их экономическое развитие. Предоставление финансовой помощи в рамках межбюджетных отношений носит обычно характер текущей поддержки регионов, финансовая помощь предоставляется в основном на покрытие текущих расходов региональных бюджетов. На экономическое развитие регионов межбюджетные отношения оказывают косвенное воздействие - чем больше доходы региональных бюджетов, тем больше возможностей у властей регионов для принятия самостоятельных мер, направленных на стимулирование экономического развития, тем больше возможностей по осуществлению социальных расходов, что наряду с другими факторами позитивно влияет на инвестиционную привлекательность территорий. Таким образом, при более высокой степени выравнивания бюджетной обеспеченности территорий в рамках межбюджетных отношений роль региональной экономической политики может быть меньшей.

      Различия  между целями межбюджетных отношений  и региональной экономической политики приводят к тому, что, как правило, эти две составляющие экономических взаимоотношений центра и регионов находятся в ведении разных министерств. Межбюджетные отношения - это прерогатива национальных министерств финансов, региональная экономическая политика - министерств экономики или специальных министерств по региональным вопросам (имеющим в разных странах разные названия). Подобное ведомственное разделение вполне закономерно: министерства финансов отвечают за наполняемость госбюджета, министерства экономики - за экономическое развитие.

      Если  взглянуть на российский опыт, то в  целом ситуация аналогичная: межбюджетными отношениями занимается в основном Министерство финансов РФ, региональной экономической политикой - Министерство экономического развития и торговли РФ. Явным исключением является лишь Фонд регионального развития, из которого финансируются федеральные целевые программы социально-экономического развития регионов (которые, бесспорно, являются инструментом региональной экономической политики) и который, тем не менее, рассматривается как составляющая межбюджетных отношений. Подобная ситуация вряд ли оправдана — доказательством тому является тот факт, что названные в утвержденной Правительством России в 1998 году Концепции реформирования межбюджетных отношений мероприятия, касающиеся Фонда регионального развития, оказались наименее реализованными по сравнению с остальными.

      Если  не считать Фонд регионального развития, то инвестиционная поддержка регионов в России в рамках межбюджетных отношений  отсутствует. В методиках определения финансовой помощи регионам потребности регионов в инвестиционных расходах не учитываются, масштабы перераспределения бюджетных доходов между субъектами Федерации таковы, что говорить о сколько-нибудь серьезных инвестициях из бюджетов не самых благополучных регионов не приходится. И коль скоро межбюджетные отношения не предназначены для инвестиционной поддержки, региональная экономическая политика должна в России, как и в других странах, формировать самостоятельное направление федеральной экономической политики.

      Цели  региональной экономической политики различаются по странам, но вместе с  тем их не так уж много. К их числу относят:

      1) выравнивание региональных диспропорций  для достижения экономической эффективности, политической стабильности или социальной справедливости,

      2) влияние на демографические показатели  и степень экономической активности  населения в регионах,

      3) развитие сырьевой периферии,

      4) улучшение использования ресурсов  путем снижения безработицы и  низкопродуктивной занятости в  ходе повышения предпринимательской  активности и развития современных отраслей.

      При проведении региональной экономической политики центральные органы власти, как правило, вынуждены выбирать между выравниванием межрегиональных диспропорций и достижением общеэкономических целей. Причем как цели, так и масштабы региональной экономической политики отличаются не только по странам, так и в различные периоды времени в одних и тех же странах, причем это зависит от:

      - уровня социально-экономического  развития общества (необходимым условием широкомасштабной региональной экономической политики служит наличие значительных финансовых ресурсов — чем благополучнее страна, тем больше средств она может выделить на проведение региональной политики);

      - стадий циклов развития экономики (в годы благоприятной экономической конъюнктуры средства направляются главным образом на поддержку отсталых районов, в годы кризисов — на структурную перестройку в целях повышения конкурентоспособности экономики, при этом помощь отсталым районам сокращается в пользу старопромышленных и передовых территорий);

      - правящих партий и господствующей экономической школы;

      - в некоторых странах - от остроты этнических вопросов (когда на региональную политику возлагается решение национальных проблем).

      Для  реализации   региональной   экономической   политики   необходимо располагать  набором  политических  и  экономических  инструментов,  которые могут использоваться органами  государственного  управления  разных  уровней для  воздействия   на   отдельные   регионы   либо   всю   многорегиональную национальную экономику, а также методов их использования.

      Инструментарий   региональной   политики   включает   все    средства, используемые в  экономической  политике,  такие  как  налоговая,  бюджетная, ценовая,  кредитно-денежная,  социальная  виды  политики,  особенность   его состоит в том, что он применяется для разрешения региональных проблем.

      Существует  множество классификаций,  используемых  для  систематизации инструментов региональной экономической политики,  Михеева  Н.  Н.  в  своей монографии «Региональная экономика и управление» выделяет две группы:

      - средства макроэкономической политики;

      - средства микроэкономической политики.

      Средства  макроэкономической  политики  включают  в  себя   налоговую, бюджетную, ценовую, кредитно-денежную, социальную, торговую  и  другие  виды экономической политики,  они  используются,  как  правило,  на  национальном уровне для проведения политики центральных органов  власти  по  отношению  к регионам.

      Меры  макроэкономической  политики  могут  быть  реализованы   двояким образом:  либо  частичный  контроль  над  теми   или   иными   инструментами региональной политики передается на  уровень  отдельных  регионов,  либо  он сосредотачивается в руках центральной власти.

      В  первом  случае  отдельные  регионы  могут  использовать   указанные инструменты по своему усмотрению, тогда параметры  экономического  развития, регулируемые на основе тех или иных  инструментов,  оказываются  в  руках  у региональных  властей,  это  может  касаться,  например,   ставок   налогов, экспортно-импортных пошлин.

      Региональная  политика  располагает  широким спектром  инструментов,  которые   могут   использоваться   для   достижения поставленных  целей.  Конкретный    набор   используемых   в   регулировании регионального развития макроэкономических и микроэкономических  инструментов зависит от принятой  в  той  или  иной  стране  особенностей  экономического устройства, практики, традиций. В дальнейшем регионы,  которые  по  тем  или иным   причинам   требуют   государственной   поддержки,   будем    называть проблемными, а регионы или  ареалы,  которым  оказывается  правительственная помощь – ареалами помощи.

      Выше  говорилось о том, что к числу макроэкономических  инструментов относятся  монетарная,  внешнеторговая  и   фискальная   политики,   которые используются двояким образом: либо  на  уровне  центрального  правительства, когда оно обеспечивает дифференциацию воздействий на регионы, либо  контроль над инструментами региональной  политики  передается на  уровень  отдельных регионов.

      Кредитно-денежная политика традиционно  определяется  на  национальном уровне.  Поскольку  на  рынке  капиталов  отдельные  регионы  выступают  как ценополучатели, попытки дифференцировать  процентные  ставки  для  различных регионов практически не предпринимаются.  Внешнеэкономическое  регулирование также осуществляется, как правило, на национальном  уровне,  за  исключением случаев особого регулирования  в  отдельных  регионах,  например,  свободных экономических зонах.