Общее и особенное антикоррупционной деятельности двух стран

2. Репрессивные меры вводятся  в действие за каждый проступок, совершённый городскими чиновниками  Сеула. Для осуществления принципа  нулевой толерантности к коррупции  введена система прямого обращения  к мэру. Раз в месяц почтовые  открытки с оплаченным ответом  посылаются тем, кто имел дело  с городской администрацией в  сферах, подверженных коррупции. Их  просят отправить открытки с  информацией о любых злоупотреблениях  обратно на адрес мэра. Мэр  лично читает все открытки  и следит за тем, чтобы каждый нарушитель закона был должным образом наказан.

3. Прозрачность деятельности администрации  Сеула обеспечивает программа  «OPEN». Наряду с ней введён Индекс антикоррупционных показателей. Он позволил в 1999 году определить уровень «чистоты» каждой административной единицы, полученные результаты были опубликованы. Индекс антикоррупционных показателей подсчитывался по результатам опроса мнения лиц, обращавшихся в государственные службы, а также с использованием статистики антикоррупционных мер, предоставляемой администрацией. Индекс служит стимулирующим средством, порождающим здоровую конкуренцию между органами городской власти Сеула.

4. Сотрудничество между частными  лицами и государственными службами  прослеживается по всем вышеупомянутым  направлениям. Кроме того, было внедрено  ещё одно нововведение – «Договор  о неподкупности», цель которого  – предотвращение коррупции и  любых других нарушений закона  в сфере поставок товаров и  услуг населению. Обязательство  не брать взяток является соглашением  между чиновниками, курирующими  поставки товаров и услуг, и  претендентами на выполнение  строительных работ или поставщиками  товаров и услуг. Подписывая такой  договор, стороны соглашаются, что  в случае его несоблюдения  будут должным образом наказаны.

В совокупности эти меры качественно дополняют друг друга, поддерживают взаимную действенность и обеспечивают эффективность всей антикоррупционной системы Сеула.

Есть новшество и на законотворческом уровне. Эталонным назвали новый закон Южной Кореи «О борьбе с коррупцией», вступивший в силу с 1 января 2002 года, но уже получивший широкое международное признание1. В соответствии с ним право начинать расследование о коррупции фактически предоставлено любому совершеннолетнему гражданину страны: комитет по аудиту и инспекции (так называется в стране главный антикоррупционный орган) обязан начать расследование обвинений по любому заявлению. От злоупотребления таким правом граждан сдерживает одна из статей закона, предусматривающая ответственность за ложное обвинение в коррупции – тюремное заключение до 10 лет и/или штраф до 40 тысяч долларов.

Вышеописанная картина позволяет говорить о высоком уровне изобретательности и творческом подходе, проявленном Правительством Сеула. Выработаны новые позитивные и весьма перспективные идеи борьбы с коррупцией, следование которым уже сегодня дало положительные результаты. Согласно данным ежегодного отчета ТИ о коррупции ИВК в Южной Корее с 2000 года по 2002-й повысился на 0,5 балла и теперь составляет 4,51. Столь небольшой рост потому так хорошо воспринимается, что этот показатель рассчитывался для всей Южной Кореи в целом, а все вышеописанные нововведения практикуются пока ещё только в столице Сеуле (за исключением закона «О борьбе с коррупцией»), но, тем не менее, оказали влияние на состояние коррупции на территории всего государства. 

«Стратегии по противодействию коррупции в Кыргызской Республике»

Обозначение борьбы с коррупцией в инаугурационной речи президента А.Атамбаева в качестве  одного из основных приоритетов его деятельности на посту президента страны было ожидаемым, поскольку  вопрос  о коррупции  стоял  в числе основных  на повестке революционных событий и 2005, и 2010 гг.  Всякий раз, когда менялась власть, мы слышали призывы  к бескомпромиссной борьбе с коррупцией и обещания руководства уменьшить коррупцию в стране.

Угаснут ли надежды  людей в очередной раз или все-таки борьба с коррупцией сдвинется с мертвой точки, предстоит еще увидеть. Без массовой поддержки населения, конечно, не стоит ожидать серьезных изменений, поскольку какой бы сильной ни была  политическая воля руководства, этого недостаточно, чтобы коррупция уменьшилась. Но еще более важно, чтобы в обществе сложился консенсус по поводу вопроса, с чем нужно бороться, с какими проявлениями коррупции, с какими ее видами и какими методами. Для успешности борьбы важно не только представлять  коррупцию в виде некоего абстрактного монстра, а представлять  конкретные проявления коррупции, борьба с которыми будет выгодной для всех.

На сегодняшний день  нельзя сказать, что инициатива президента и его стремление бороться  с коррупцией полностью понятны всем. С одной стороны, вряд ли можно найти в республике человека, который не говорил бы о вреде коррупции и необходимости  беспощадной борьбы с ней. С другой стороны, по поводу действий президента не наблюдается согласия в обществе, прежде всего, в стане самой власти.

Объявленная президентом война коррупции наталкивается на непонимание и даже противодействие со стороны других ветвей власти. Начались дискуссии о том, чьей прерогативой является борьба с коррупцией, некоторыми депутатами Жогорку Кенеша были озвучены мнения, подвергающие сомнению юридические полномочия президента издавать указ о борьбе с коррупцией из-за смены формы правления по новой Конституции.  Были подвергнуты критике действия президента по созданию антикоррупционной службы при ГКНБ. В свою очередь, сами депутаты охотно допускают «правомочность»  парламента  на определенные действия, которые, строго говоря, не входят в его полномочия.  Сложившаяся ситуация вокруг антикоррупционных инициатив президента напоминает некую «борьбу с борьбой». 

Другими словами, мы наблюдаем откровенную конкуренцию и борьбу, в которую вовлечены  президент, Жогорку Кенеш и правительство.  Складывается  ситуация, при которой ни Конституция, ни законы никому не указ. Система госуправления становится  полем, на котором идет неприкрытое нарушение законов. Учитывая, что общество пока не особенно реагирует на эту борьбу, складывается впечатление о том, что борьба с коррупцией имеет отношение только к системе властных институтов, где основные «игроки» борются друг против друга.

Данная ситуация является отражением незавершенного институционального строительства, прежде всего, незавершенности политической институциональной модели. С одной стороны, мы формально имеем новую (парламентскую) форму правления. С другой стороны, система сдержек и противовесов между ветвями власти недостаточно  простроена и на практике дает  многочисленные сбои. Традиции управленческой культуры, неконгруэнтность  формальных институтов власти с неформальными правилами и нормами, господствующими в нашем обществе, постоянно дают о себе знать.  Поэтому не удается выработать согласованную политику по многим важным вопросам, в том числе и в сфере борьбы с коррупцией.

Отсутствие  политического консенсуса по поводу целей и приоритетов  борьбы с коррупцией является одним из основных рисков антикоррупционной борьбы.

В таком контексте насколько  полезным может быть принятие стратегического документа по борьбе с коррупцией, в чем особенности принятой стратегии, чем она отличается от ранее принятых аналогичных документов, и в чем риски  реализации данной стратеги? Об этом ниже.

Опыт разработки  стратегий борьбы с коррупцией  в Кыргызстане: изменились ли подходы?

Ряд законов, имеющих отношение к вопросам борьбы с коррупцией, был принят еще до ратификации Кыргызской Республикой Конвенции ООН против коррупции. В частности, это Закон КР «О борьбе с коррупцией» (2003), Закон КР «О государственных закупках» (2004), «О государственной службе» (2004), Закон «О декларировании и публикации сведений о доходах, обязательствах и имуществе лиц, замещающих политические и иные специальные государственные должности, а также их близких родственников» (2004). Был введен институт статс-секретарей (2004), в полномочия которых входило обеспечение вопросов подготовки и повышения квалификации государственных служащих и соблюдение госслужащими профессиональной этики.

В 2005 г. Кыргызстан ратифицировал Конвенцию ООН против коррупции. В связи с данным фактом Кыргызстан взял на себя обязательство  привести национальное законодательство в соответствие  с Конвенцией ООН. Определенные шаги в этом направлении  были сделаны, но процесс гармонизации международных норм с нормами национального законодательства  шел трудно, противоречиво и непоследовательно.

Хотя  между  основными подходами Конвенции ООН и законами КР (Закон КР «О борьбе против коррупции», Уголовный кодекс КР) существовало сходство в описании проявлений коррупции,  национальное законодательство страдало весьма существенными пробелами. В частности, в Кыргызстане не рассматривались в качестве  коррупционных преступлений злоупотребление влиянием в корыстных целях и незаконное обогащение.

Конвенция ООН достаточно широко рассматривает проблемы достижения прозрачности, включая такие ее аспекты, как предупреждение коррупции в государственном и частном секторах, прозрачность в вопросах госзакупок, управления государственными финансами, публичной отчетности государственных органов, сотрудничества с гражданским обществом, повышения стандартов служебной этики госслужащих. Конвенция также  рассматривает меры по повышению независимости судебной ветви власти и органов прокуратуры.

Большинство из этих пунктов, в том числе такие важные, как предупреждение коррупции в частном и государственном секторах, а также прозрачность государственных закупок и управления государственными финансами, не были отражены в Законе о «О борьбе против коррупции» и УК КР либо отражены в усеченном виде.

Некоторые важные вопросы, отраженные в Конвенции касательно коррупции в частном секторе, также либо не отражены в национальном законодательстве, либо им даны слишком общие трактовки. Определенные несоответствия международного и национального законодательства касались таких проблем, как подкуп и хищения в частном секторе, сокрытие собственности, полученной в результате коррупционных действий, отмывание доходов. 

В 2006 г. был опубликован отчет «Анализ антикоррупционного законодательства Кыргызской Республики» под эгидой Программы правовой инициативы для стран Центральной Европы и Евразии Американской Ассоциации Юристов (ABA/CEELI). В данном отчете был предпринят анализ антикоррупционного законодательства КР, в частности, Закона КР «О борьбе с коррупцией», соответствующих статей Уголовного кодекса КР на предмет соответствия положениям Конвенции.

В отчете было обращено внимание на недостаточное соответствие национального законодательства Конвенции ООН против коррупции, на отсутствие конкретных инструментов и индикаторов, позволяющих оценивать  степень реализации положений Конвенции. Этот же отчет обращал внимание на то, что в законодательстве КР нет единого определения коррупции.

После  ратификации Конвенции ООН против коррупции в Кыргызстане была принята первая Государственная стратегия борьбы с коррупцией (2005). В Плане действий этой стратегии был поставлен  ряд задач, многие из которых не решены по настоящее время, несмотря на сохранение  актуальности. В числе первоочередных мер предусматривалась и работа по приведению национального антикоррупционного законодательства  в соответствие с международными обязательствами страны, выявление и преодоление противоречий антикоррупционного законодательства, меры по изучению и диагностированию коррупции, меры по предупреждению коррупции в разных сферах, расследованию коррупционных преступлений.

С 2005 по 2012 гг.  было издано три указа президента страны, утвердивших  три варианта текстов стратегии. Названия документов  немного менялись.  Так, если в 2005 г. (указ и.о. президента КР от 21 июня 2005, № 251)  документ назывался Государственной Стратегией борьбы с коррупцией в Кыргызской Республике, в 2009 г. президентом Бакиевым был подписан указ (от 11 марта 2009 г. № 155), которым утверждалась Национальная Стратегия борьбы с коррупцией в Кыргызской Республике.  В 2012 году 2 февраля президент Атамбаев подписал новый указ «Огосударственной стратегии антикоррупционной политики Кыргызской Республики».

Структурно все три текста стратегий имеют большое сходство, во многих местах они идентичны.  Практически совпадают понятия коррупции, общие подходы к борьбе против коррупции, задачи и цели стратегии, вводные положения, анализ ситуации. Применяется понятие коррупции в широком смысле – как любое использование должностным лицом своих властных полномочий и доверенных ему прав в личных целях, противоречащее установленным законам и правилам.

Между предыдущим текстом стратегии (2009) и нынешним (2012) также отмечается сходство в выборе первоочередных мер в борьбе с коррупцией. Это сокращение и упорядочение регулятивных функций государства и реформа оплаты труда государственных служащих в сторону ее повышения и изменения тарифной сетки при сокращении государственного аппарата, которая будет сопровождаться реформой системы подбора, обучения и расстановки кадров. В обоих вариантах стратегии  среди основных приоритетов превентивные меры и общественная поддержка названы как наиболее действенные.

Разумеется, в каждом из документов есть определенные изменения формулировок, которые, главным образом, актуализировали те или иные моменты в соответствии с произошедшими изменениями законодательства и политической конъюнктуры.

Например, в тексте стратегии 2009 г.  в части описания законодательной и институциональной базы борьбы против коррупции указан вступивший  в 2006 г. Закон «О противодействии финансированию терроризма и легализации (отмывания) доходов, полученных преступным путем». Исполнение последнего закона возлагалось на Службу Финансовой разведки КР.

Отдельные пункты из документа 2005 г. не перешли в документ стратегии 2009 г. или, наоборот, некоторые пункты были заменены, изменены или дополнены. В разделе о расследовании коррупционных преступлений в сфере финансов, например, убрали пункт о создании сети подразделений внутреннего аудита в структуре исполнительных органов власти для выявления фактов коррупции, а также создания возможностей для непрерывного и свободного сотрудничества между органами финансового контроля и аудита. В сфере расследования коррупционных дел в правоохранительных и судебных органах и вооруженных силах в 2009 г. были включены  пункты об обеспечении на автодорогах республики поэтапного внедрения автоматизированного видеонаблюдения за дорожным движением и создания единой автоматизированной информационной системы судебных органов, введения автоматического (электронного) распределения дел в судебных органах.