Мировая практика нетарифного регулирования

     2.2 Сертификация как инструмент государственного регулирования

     Сертификация  в период перехода от административно-командного способа управления экономикой к  рынку внесла значительный вклад  в дело защиты потребителей от поступления  в сферу обращения опасных товаров и услуг.

     Социальный эффект от введения сертификации связан с охраной жизни и здоровья людей, предотвращением попаданий на российский рынок контрафактной и фальсифицированной продукции, облегчением выбора товаров, отвечающих запросам потребителей, улучшением этики торговли. Сертификат и знак соответствия стали привычным атрибутом товаров при их реализации. В то же время, чем больше страна переходила на рельсы рыночных отношений и расширялся масштаб сертификации, тем больше стали сказываться недостатки в подходе к проведению обязательной сертификации. В дальнейшем стало необходимо совершенствование и развитие сертификации в связи со следующими основными причинами:

• российский рынок стал более цивилизованным и допускает возможность перехода от жесткого способа подтверждения соответствия только третьей стороной к иным более гибким способам подтверждения соответствия;
• недостаточно скоординированное развитие сертификации в последние годы (принято около 39 законодательных актов, вводящих обязательную сертификацию) привело к накоплению негативных явлений;
• быстрое расширение внешней торговли, интеграция России в международное сообщество, развитие связей с ЕС требуют гармонизации действующей в стране сертификации с международными нормами и правилами подтверждения соответствия. ²²

     Следует также отметить, что сертификация сегодня развивается без необходимой  взаимосвязи с другими способами  государственного контроля и надзора.

     Действующий взгляд на сертификацию исходит из предположения, что сертификация продукции вместе с последующим инспекционным контролем должны гарантировать необходимое соответствие продукции на всем последующем пути ее следования вплоть до конечного потребителя. Однако, по действительной природе сертификации, она фактически удостоверяет только соответствие на момент ее проведения, т.е. перед поступлением продукции на рынок. На рынке продукция вовлекается в процессы хранения, транспортирования и другие процессы, в которых безопасность и качество могут утрачиваться. Практически методами инспекционного контроля невозможно отследить сохраняемость продукции на рынке:

• продукция может расходиться по многим каналам;
• после ухода продукции от заявителя сертификации утрачивается законодательное основание изъятия продукции для проверки.

     Из  этого следует вывод, что существовавшая концепция сертификации исходит  из обеспечения определенной уверенности  в продукции только в момент поступления  ее на рынок. Эффективная защита гражданина и общества от потенциально опасной  продукции диктует необходимость развития сертификации в рамках общей концепции государственного контроля безопасности и качества в тесной взаимосвязи с другими способами контроля.

     Развитие  рыночной экономики включает как  стихийное формирование рыночных связей, так и сознательное, целенаправленное регулирование производства, товарно-денежных отношений государственными органами и общественными организациями. Особенностью становления и дальнейшего развития рыночной экономики России заключалось в том, что ее система государственного регулирования безопасности товаров и услуг создавалась в условиях перехода от системы государственного административного управления и планирования к рыночным социально-экономическим отношениям. ²³

     Объективной стороной регулирования безопасности товаров и услуг является необходимость защитить человека, его имущество и природную среду от отрицательных последствий современного научно-технического развития, от недобросовестных производителей, компенсировать недостатки конкуренции, создать условия для честной конкурентной борьбы. Элементами системы регулирования безопасности товаров в России являются: система выдачи лицензий (разрешений) на правоведения какой-либо деятельности, нормативы безопасности и качества, проведение испытаний продукции, процедура оценки и подтверждения соответствия изделия или услуги установленным нормам. Анализ негативных явлений в практике сертификации в законорегулируемой сфере позволяет свести их в два основных блока - избыточность сертификации и организационные недостатки.

     Принятие множества законов, вводящих обязательную сертификацию, привело к тому, что в настоящее время около 60-70 % всей товарной продукции подлежит обязательной сертификации. При этом во многих случаях продукция отнесена к обязательной сертификации без учета степени ее потенциальной опасности, что не оправдано с точки зрения риска общества. Для сравнения следует отметить, что в Европейском Сообществе обязательному подтверждению соответствия подлежит около 20-25 % продукции.

     В ряде случаев стандарты, по которым  проводится обязательная сертификация, содержат излишние (с позиции законодательной сертификации) обязательные требования.

     Применение  сертификации, как единственной формы  подтверждения соответствия, привело  к тому, что во многих случаях  используются способы подтверждения соответствия (схемы сертификации), не адекватные риску потребителя (неоправданные с точки зрения затрат времени и средств). В существующей практике в системах сертификации однородной продукции, где должны устанавливаться необходимые способы (схемы) сертификации, как правило, просто перечисляется весь набор принятых в Системе сертификации схем. При этом окончательное решение при выборе схемы в конкретном случае сертификации принадлежит органу по сертификации, что в ряде случаев приводит к использованию более сложных схем и ставит в невыгодное положение заявителя.

     При импорте на российский рынок единичных  товаров, например для комплектации больниц или иных учреждений, в  силу того, что сертификация выступает  как единственная форма подтверждения  соответствия, ее стоимость (особенно если схема предусматривает испытания) либо существенно удорожает товар, либо делает такие поставки вообще невозможными. Имеется много нерешенных вопросов по сертификации импортируемой продукции. Не установлены, в частности, правила сертификации малых партий ввозимой продукции, подтверждения ее безопасности, идентификации, информационного обеспечения и др. Поэтому был разработан механизм опережающего проведения работ по сертификации, то есть до заключения контракта, с целью получения своевременной информации о соответствии перспективной для поставок продукции установленным в России требованиям, а также для ускорения процесса поставки. ²⁴

     В итоге избыточность сертификации приводит к следующим негативным последствиям: к дисбалансу в сторону неоправданного увеличения затрат на сертификацию, замедлению товарооборота, необоснованным торговым барьерам, а также созданию дискомфорта у изготовителей и продавцов. Наконец, избыточность сертификации противоречит правилам Всемирной торговой организации в части «процедур подтверждения соответствия, применяемых центральными правительственными органами» (статья 5 «Соглашения по техническим барьерам в торговле»). Суть этих правил заключается в обеспечении необходимого баланса между риском, к которому может привести несоответствующая продукция, и издержками общества, связанными с введением обязательной сертификации. (По замечаниям ВТО в России при введении обязательной сертификации той или иной продукции не всегда проводится «тест на пропорциональность»). ²⁵

     К организационным недостаткам относятся прежде всего несовершенство законодательства по сертификации, несоответствие ее информационного и организационного обеспечения современным требованиям. Существующее законодательство имеет серьезные недостатки, приведшие к негативным последствиям в деятельности по сертификации.

     В большинстве случаев законы, вводящие обязательную сертификацию, содержат общую норму о введении обязательной сертификации, не определяя при этом те вопросы, без которых невозможна организация деятельности по сертификации, но которые должны быть определены только на законодательном уровне:

• не очерчивается четко область введения обязательной сертификации (размытость границ создает условия субъективного формирования перечней);
• не всегда определяется федеральный орган исполнительной власти, ответственный за организацию сертификации (в этом случае в соответствии с Законом Российской Федерации «О сертификации продукции и услуг» ответственность автоматически возлагается на Госстандарт России, о чем Госстандарт часто не знает заранее и к чему не всегда готов);
• не определяются требования, на соответствие которым должна проводится обязательная сертификация, и виды нормативных документов, которые могут содержать эти требования; не определяется знак соответствия, свидетельствующий о праве доступа товара на рынок.

     В некоторых случаях различные  законы вводят обязательную сертификацию на одну и ту же продукцию (законы «О защите прав потребителей», «О пожарной безопасности», «О связи» и др.).

     Это также создает неопределенность для промышленности и торговли, затрудняет проведение сертификации, удорожает  процесс сертификации, а порой  делает его экономически нецелесообразным, неоправданно замедляет товарооборот.

     Информационное  обеспечение деятельности по сертификации не в полной мере соответствует требованиям Всемирной торговой организации, в том числе в части оперативного предварительного уведомления заинтересованных сторон об изменениях технических норм, правил и процедур сертификации. Существенным недостатком в организации работ по сертификации в стране явилось то, что, в частности, не удалось пока добиться необходимой четкости во взаимодействии федеральных органов управления, ответственных за организацию работ по сертификации в подведомственных им отраслях деятельности. Следствием несогласованности действий ведомств является то, что в некоторых случаях заявитель, чтобы получить для своей продукции сертификат соответствия, то есть пропуск для нее на российский рынок, вынужден последовательно обращаться в несколько контролирующих организаций, зачастую дублирующих работу друг друга (в части отбора образцов, испытаний и т.д.). Принятые в нашей системе схемы сертификации основаны на достаточно жестких требованиях и правилах Руководств ИСО/МЭК, гармонизацию с которыми старались обеспечить разработчики отечественных организационно-методических и нормативных документов по сертификации. Надо сказать, что и в других странах, где сертификация как рыночный механизм вошла в практику раньше, чем у нас, требования Руководств ИСО/МЭК тоже были общепринятыми - они были разработаны на основе опыта практической сертификации в условиях рынка. Главный принцип состоял в том, что подтверждение соответствия продукции и услуг установленным в законодательных актах или стандартах требованиям должно было выполняться третьей стороной, не зависимой ни от поставщика, ни от потребителя. На основе обобщения опыта сертификации ИСО сгруппировала и классифицировала типичные операции и процедуры ее проведения, результаты которых принимались в качестве доказательств соответствия продукции установленным требованиям. Различные сочетания таких операций - схемы сертификации - стали повсеместно использоваться как нормы, регламентированные документами ИСО/МЭК. Эти схемы используются как основные и у нас в Системе сертификации ГОСТ. Однако в 80-х годах, для которых характерно развитие общемировых интеграционных процессов, подход к методам подтверждения соответствия стал меняться. В частности, в Европейском Сообществе возникла проблема обеспечения свободного движения продукции на территориях входящих в него стран. Стали разрабатываться единые для этих стран директивы Европейского Сообщества, содержащие требования к разным видам продукции, в основном по безопасности и по охране окружающей среды. В декабре 1989 года Совет ЕС принял решение о глобальном подходе к подтверждению соответствия продукции требованиям этих директив. Однако применение жестких схем ИСО/МЭК приводило к возникновению определенных барьеров для свободного продвижения товаров, что вызывалось в первую очередь огромными масштабами обязательного подтверждения соответствия для допуска продукции на европейский рынок. Поэтому потребовалось создать более гибкую систему подтверждения с несколько иным, чем в схемах ИСО/МЭК, набором операций (модулей). В 1990 году Совет ЕС принял так называемые европейские модули, особенность которых состоит в том, что помимо, а в ряде случаев вместо применяемых при сертификации по схемам ИСО/МЭК процедур испытаний в аккредитованных лабораториях, то есть третьей стороной, в модули включены действия самого изготовителя (первой стороны), подтверждающие соответствие. Это заявление поставщика о соответствии и простановка Знака соответствия без особого разрешения или лицензии, а лишь при выполнении определенных условий. Кроме того, в модулях широко применяются проверка системы качества изготовителя и контроль его технической документации. Переход на европейские модули в странах ЕС стал возможным благодаря следующим обстоятельствам:

• большой практике работ в области классической сертификации;
• широкому распространению на предприятиях систем качества;
• имеющемуся у потребителя доверию к самооценке, проводимой изготовителем, который заинтересован в сохранении своей репутации и установившихся связей с заказчиками.

     Европейские модули следует рассматривать как следующую, вслед за сертификацией по схемам ИСО/МЭК, ступень организации подтверждения соответствия. С учетом этого обстоятельства в Руководстве ИСО/МЭК 2:2006 «Общие термины и определения в области стандартизации и смежных видов деятельности» в качестве основополагающего понятия представлена уже не сертификация, а подтверждение соответствия. Это означает, что региональный европейский подход завоевывает прочные позиции во всем мире. ²⁶

     В России и странах СНГ сложилась  обстановка, сходная по некоторым аспектам с ситуацией в Европе конца 80-х – начала 90-х годов. Соизмеримы, в частности, масштабы проведения обязательной сертификации по требованиям безопасности, и это так же, как и в Европе, приводит к необходимости разработки более гибкого подхода к подтверждению соответствия и предоставлению изготовителю возможности самому выбрать способ доказательства соответствия. Однако было бы ошибкой предполагать, что надо было сразу вводить не сертификацию, а европейские модули. Такое решение было преждевременным не только из-за отсутствия соответствующих условий, но и из-за психологического стереотипа, который сложился в стране в период господства в ее экономике административно-командной системы. В то время в качестве доказательства соответствия продукции определенным требованиям (ГОСТ, ОСТ и т.д.) признавались только результаты внешнего контроля (государственного надзора, госприемки и т.д.), а самооценка изготовителя не принималась во внимание. Такой консерватизм продемонстрировала и пресса, которая в 1992 году подвергла резкой критике использование на определенном этапе заявления-декларации изготовителя как способа подтверждения безопасности продукции. ²⁷

     Тем не менее, за время действия в стране обязательной сертификации применяемые  схемы ИСО/МЭК были дополнены операциями, в какой-то степени содержащимися в европейских модулях. Так, в некоторые системы сертификации однородных видов продукции введена схема, содержащая как элемент сертификации заявление-декларацию изготовителя. В других схемах предусмотрены различные формы проверки производства, включая сертификацию производства и системы качества. Все это свидетельствует о возможности постепенного перехода на более гибкие схемы подтверждения соответствия, в частности, о возможности применения европейских модулей в практике нашей сертификации. Этот переход не только позволит обеспечить более благоприятные условия организации сертификации внутри страны, но и будет способствовать признанию результатов подтверждения соответствия, проведенного российскими организациями, в странах - участницах ЕС. Особую важность приобретает освоение нового для нас подхода к проблемам подтверждения соответствия и организации сертификации в связи с вступлением России в ВТО и интеграцией в Европейский Союз. Однако при разработке новых подходов и гармонизации практики отечественной сертификации с европейской следует учитывать, что европейские модули действуют в сфере обязательного подтверждения соответствия и не заменяют классическую сертификацию, которая, как и раньше, будет служить не только способом подтверждения безопасности, но и условием повышения конкурентоспособности продукции, поскольку дает возможность оценки всех показателей ее качества. Не до конца решен вопрос гармонизации с международными документами отечественной нормативной базы сертификации.²⁸