Экологическая политика США

Также законом учреждался Совет по наблюдению за качеством окружающей среды при президенте США, предусматривалась доступность экологической информации для государственных служащих и граждан до того, как принимаются решения или производятся какие-либо действия. Согласно закону эта информация должна была быть достоверной и обеспечивать научно обоснованный анализ и привлечение к обсуждению предполагаемых мер экспертов профильных агентств и общественности. Закон был направлен на то, чтобы помочь государственным служащим принимать решения, основанные на понимании экологических последствий и предусматривающие действия по охране и восстановлению окружающей среды и повышению ее качества [7, С.165-167].

Для реализации поставленных задач вскоре после принятия закона был создан центральный исполнительный орган - Агентство по охране окружающей среды (АООС), наделанное широкими полномочиями по контролю за чистотой воздушного бассейна и йодных ресурсов, утилизацией твёрдых промышленных и бытовых отходов, загрязнением земель токсичными веществами. Осознавая уже тогда тенденцию к перерастанию ряда локальных экологических проблем в общенациональные, администрация вменила в обязанности агентства также мониторинг озонового слоя, слежение за уровнем глобального потепления, защиту окружающей среды от радиоактивного загрязнения.

Однако экологическое законодательство вызвало ожесточённое сопротивление со стороны бизнес-кругов: корпорации выступали как за смягчение природоохранных нормативов, так и за снижение своей доли в расходах ни эти цели. Экологические инвестиции оказались особенно обременительными для «грязных» отраслей. Компании были вынуждены вкладывать значительные средства в закупку и установку очистного и контрольного оборудовании, его замену и модернизацию, чтобы перевести производство на малоотходный или безотходный процесс.

С самого начала активной государственной политики в сфере защиты окружающей среды правительство взяло на себя значительные издержки: прямые организационные расходы, затраты на содержание центральных агентств и местных контрольных органов, проведение НИОКР в области новейших технологий по очистке окружающей среды, оплату труда привлекаемых для экспертиз специалистов и т.п. По мере выполнения требований природоохранного законодательства доля расходов на экологические мероприятия снижалась как у предприятий, так и у правительства, и к 2006 году общие прямые природоохранные затраты оцениваются на уровне 2% ВВП. В первые годы нового тысячелетия расходы государства на организацию природоохранной деятельности, субсидирование компаний и правительств штатов сменились менее обременительными расходами на их поддержание, НИОКР и мониторинu.

Нормативно-правовые рычаги экологической политики дополняются экономическим стимулированием природоохранной деятельности частного сектора как прямого, так и косвенного характера. Среди них приоритетными являются: прямые субсидии компаниям на приобретение очистного и контрольного оборудования; отмена в ряде штатов налога на собственность компаний, осуществляющих в полной мере и в срок требуемые природоохранные мероприятия; ускоренная амортизация очистного и контрольного оборудования.

В качестве стимула использовалась также безвозмездная передача компаниям результатов НИОКР в области новейших технологий по очистке окружающей среды, финансируемых АООС, проведение экспериментальных и демонстрационных программ использования самой современной очистной техники на предприятиях [6, С.117-121].

Закон «О чистой воде» (The Clean Water Act), принятый в 1977 году в качестве поправки к федеральному закону «О контроле за загрязнением водных ресурсов» от 1972 г., и позднее получивший это название, служит краеугольным камнем регулирования состояния наземных ресурсов. Он наделил АООС полномочиями по установлению стандартов для промышленных сточных вод. Также закон определил стандарты качества воды для всех наземных источников и запретил какие-либо выбросы в водную среду без получения соответствующего разрешения.

Закон «О чистой воде» задействовал множество инструментов для того, чтобы добиться резкого сокращения прямых выбросов загрязняющих веществ в водную среду, предусматривал финансирование строительства муниципальных водоочистных сооружений, мероприятия по очистке загрязнённых вод. Все эти меры были направлены на сохранение, и, если нужно, на приведение в норму химического, физического и биологического равновесия национальных водных ресурсов. В течение многих лет с момента принятия этого закона АООС, администрации штатов и индейские племена (без участия которых не принимаются решения, касающиеся использования земли и природных ресурсов) фокусировали свои усилия, в основном, на химической стороне проблемы. Однако за последнее десятилетие на передний план вышли физический и биологический аспекты.

Экологическая политика государства привела к заметным изменениям в отраслевой структуре промышленности. Постепенно наиболее «грязные» предприятия закрывались или переводились в развивающиеся страны, где природоохранные требования ниже. В результате были созданы предпосылки к появлению новой формы международного разделения труда, когда развитые страны специализируются на экологически чистых наукоёмких отраслях. Добыча же и переработка полезных ископаемых всё больше переносится в развивающиеся страны.

В самих же Соединённых Штатах сформировалась ориентация на ресурсосбережение — через комплексное использование сырья, максимальное рециклирование вторичного сырья и отходов, внедрение малоотходных и безотходных технологий. Это позволяет сводить к минимуму потребности в экологически «грязных» производствах, перенося акценты с природоохранной деятельности на контроль, предупреждение и борьбу с последствиями катастроф природного и техногенного характера.

Несмотря на то, что сегодня самообеспеченность США основными минеральными ресурсами достигает 80% по сравнению с 50% в среднем для западноевропейских стран и 10% для Японии, доля США в мировой добыче газа сократилась в 1,5 раза, алюминия - в 2, цинка - более чем в 3 раза. В результате выросла доля чистого импорта в потреблении как основных, так и редких и редкоземельных металлов: марганца, бокситов, кобальта и др.

Для определения реальной угрозы интересам США была создана специальная правительственная комиссия. Её выводы полностью отвергали опасения негативного влияния на американскую экономику усиления импортной зависимости. Комиссия рекомендовала президентской администрации ориентировать промышленные компании на ресурсо- и энергосбережения в целях консервации минеральных ресурсов страны. Пожалуй, впервые природоохранные приоритеты ставились выше интересов целых отраслей. Экологическое сознание постепенно стало внедряться в менталитет не только населения, но и политических деятелей, представителей бизнес-кругов. Современное общественное мнение США воспринимает расходы на природоохранные мероприятия как закономерность. Для самого предпринимателя быть «экологически законопослушным» становится выгодно и весьма престижно.

Ресурсосбережение достигается в основном путём внедрения безотходных и малоотходных технологий. Кроме того, важным источником сохранения ресурсов служит вторичное использование металлов.

Несмотря на значительные успехи в восстановлении и поддержании качества воздушной и водной среды актуальной остаётся проблема охраны земель: рекультивация территорий, разрушенных открытой добычей, восстановлений природного ландшафта. Комплексного подхода требует проблема огромных свалок вокруг мегаполисов. Особое место занимают вопросы, связанные с загрязнением окружающей среды нефтью вследствие прорыва нефтепроводов и аварий танкеров.

К началу 90-х годов XX века при переходе от борьбы с загрязнением окружающей среды к предотвращению экологической деградации, акцент переместился с административных на рыночные рычаги. Этот сдвиг обеспечил не только экономию бюджета, но и заставил бизнес искать новые средства обеспечения экологической безопасности, создав условия, при которых невыгодно загрязнять среду, и даже выгодно её не загрязнять.

В 1990 г. был принят закон «О чистом воздухе» (The Clean Air Act), в котором были поставлены достаточно амбициозные цели по уменьшению загрязнения воздуха. Закон требовал, чтобы АООС определяло национальные стандарты качества атмосферного воздуха с целью уменьшения содержания шести наиболее распространённых и опасных для здоровья загрязняющих веществ: окись углерода, свинец, двуокись азота, двуокись серы, приземный озон и твёрдые частицы или сажа.

Почти полная ликвидация загрязнения свинцом, чрезвычайно опасным для здоровья из-за вызываемого им поражения нервной системы, считается одним из самых больших успехов закона «О чистом воздухе». Ключевая причина такого улучшения качества воздуха состоит в том, что поправки, внесённые в закон, требовали производить экологически более чистые автомобили и бензин. В типичном американском городе на долю автомобильных выхлопов приходится до 90% окиси углерода и 60% окиси азота, содержащихся в воздухе.

Во многом благодаря усовершенствованию каталитического конвертера, преобразующего вредные молекулы окисей углерода и азота в безобидные химические соединения, сегодня автомобили на 95% чище, чем в 1970 году. Ещё одним важным фактором стало ограничение сжигания муниципальных твёрдых отходов, содержащих такие вещества, как краска и припои.

По данным Управления технологического анализа при Конгрессе, совокупные затраты на выполнение всех экологических нормативов составили 1,5% ВВП США. При этом, согласно затребованному Конгрессом докладу АООС, закон «О чистом воздухе» принес здоровью людей и окружающей среде выигрыш, более чем в 40 раз превысивший издержки.

Электростанции, работающие на угле и нефти, ежегодно дают в США примерно 70% выбросов двуокиси серы и 50% выбросов окиси азота. По системе торговли квотами на загрязнение окружающей среды, одна такая квота означает право выбрасывать 1 т двуокиси серы в год. Предприятие, выбрасывающее меньше этого количества, аккумулирует кредиты на загрязнение, которые затем может либо продать, либо сберечь, чтобы воспользоваться ими позже. На данный момент американские предприятия пустили в оборот свыше 23 млн. квот, заключив более 660 сделок.

Программа «Кислотные дожди», принятая в рамках поправок к закону «О чистом воздухе», предусматривает к моменту её полного выполнения в 2010 году сокращение выбросов двуокиси серы на 10 млн. т в год. Проведённое в начале 1990-х годов отраслевое исследование предрекало затраты не полную реализацию программы в размере 4,1-7,4 млрд. долл. Однако, по оценкам независимых экономистов, эти расходы составят всего 2 млрд. долларов.

Министерство юстиции в 2009 году объявило об урегулировании крупного иска по закону «О чистом воздухе» в отношении нефтеперерабатывающих заводов «Шеврон». Это позволило предотвратить ежегодное поступление и атмосферу 10 тыс. т вредных веществ. Истцами в этом деле выступали штаты Миссисипи, Юта и Калифорния. Суд обязал компанию потратить 275 млн. долл. на введение в действие инновационных технологий по уменьшению вредных выбросов в атмосферу. Дополнительно «Шеврон» выплатит 3,5 млн. долл. в качестве штрафа.

Опыт осуществления экологической политики в США показал, что жесткий административный подход, предписывающий использование конкретных технологий, способен вызвать неоправданные издержки, обеспечивая недостаточные преимущества. Отвлекая финансовые ресурсы от сферы образования, здравоохранения или НИОКР, он может затруднять поиск современных решений экологических проблем, ослабляя конкурентоспособность национальный производителей. Так, например, пока американская автомобильная промышленность приспосабливалась к положениям закона «О чистом воздухе», энергоэффективные и экологически чистые японские автомобили завоевали американский рынок.

Традиционная государственная политика ставила во главу угла разработку стандартов по технологии и деятельности для источников загрязнения. Одна ко, поскольку стандарты технологии обусловливают использование единой технологии для всех источников, а основные требования к деятельности определяют единый уровень снижения выбросов по всем источникам вне зависимости от различия издержек, они далеко не всегда приводили к эффективному достижению экологических стандартов [8, С.293-295].

Опыт США 90-х годов продемонстрировал, что снижение выбросов от видов деятельности, которые характеризуются самой низкой стоимостью снижения загрязнения, приводит к эффективному по издержкам достижению экологических стандартов. В данном случае, основная задача Правительства заключается в том, чтобы определить приемлемые уровни загрязнения, а затем выбирать и применять инструменты политики, которые позволят их обеспечить. Поскольку стоимость экологических мероприятий за последние 30 лет выросла в несколько раз, составив, согласно данным AOОC, в начале 2000-х годов более 130 млрд. долл., основное внимание стало уделяться поиску оптимального баланса между издержками на охрану окружающей среды и достигнутыми результатами.

4. Подходы государства к решению экологических проблем

Основной подход администрации Правительства к охране окружающей среды демонстрирует преемственность, по-прежнему делая упор на рыночные механизмы. Вместе с тем, более настойчиво, чем прежде, подчёркивается необходимость снижения издержек при разработке экологических мероприятий. В первую очередь, это объясняется тем, что на ранних этапах гуманитарные цели в значительной степени перевешивали издержки. Однако на сегодняшний день преимущества, ожидаемые от реализации дальнейших мероприятий, становятся менее очевидными. По мере усложнения экологических проблем требуется тщательный анализ целей и издержек для разработки эффективной по затратам политики, направленной на улучшение качества жизни американского населения.