Экологическая политика США

2.2. Субъекты экологической  политики США

Государственное  экологическое  регулирование  осуществляется  на федеральном и региональном уровнях.

Деятельность  Конгресса  США  по  формулированию  природоохранительной  политики  страны  заключается  в  утверждении  законопроектов, проведении  слушаний  по  отдельным  аспектам  контроля  выполнения  экологического законодательства, в утверждении программ финансирования в сфере экологии.

В системе исполнительной власти с 1970 года в системе аппарата президента действует Совет по качеству окружающей среды для координации национальных программ охраны окружающей среды.

В том же году было создано регулирующее ведомство – Агентство по защите окружающей среды (EPA), функции которого состоят в проведении мероприятий  по  улучшению  качества  окружающей  среды,  оценке  программ федерального правительства по охране окружающей среды, организации мероприятий по научно-практической охране атмосферного воздуха, воды; контроле за разработкой мероприятий по борьбе с шумом, радиацией, пестицидами и др. В  его состав входит центральный аппарат и 10 региональных отделов (в городах Бостон, Нью-Йорк, Филадельфия, Атланта, Чикаго, Даллас, Канзас-Сити, Денвер, Сан-Франциско и Сиэтл). В каждом штате существуют свои агентства по охране окружающей среды или аналогичные им структуры. 

Помимо этих органов в структуре Министерства внутренних дел действуют Бюро управления земель, Служба национальных парков, Служба охраны  рыб  и  диких  животных,  Геологическое  наблюдение,  Бюро  рекламации (водохозяйственной  мелиорации);  в  структуре Министерства  сельского  хозяйства – Служба охраны почв, Служба леса; в Министерстве торговли – Национальная  океаническая  и  атмосферная  администрация,  включающая Службу морских  рыбных  ресурсов  и Отдел  управления  береговой  зоной; Береговая охрана Министерства  транспорта;  в  системе Министерства юстиции – Атомная  регулирующая  комиссия, Управление  земель  и природных ресурсов США. В охране окружающей природной среды могут быть задействованы вооруженные силы США, например, при охране национальных парков, осуществлении таможенных и карантинных законов; в мероприятиях по борьбе с загрязнением водных ресурсов, незаконной вырубкой леса и т. д. 

На местном  уровне (графство, муниципалитет,  город,  округ)  обеспечением  экологической  безопасности  занимаются  неспециализированные органы (органы местного планирования, здравоохранения, коммунального хозяйства, транспорта, в том числе и полиции и др.).

Неправительственные экологические организации в США можно классифицировать на следующие группы:

•  интернациональные:  Всемирный  фонд  дикой  природы,  Всемирная ассоциация  экологических  юристов,  Тихоокеанский  центр  окружающей среды и ресурсов, Природная сохранность, Друзья Земли, Международная охрана природы и др.;

•  национальные: Фонд защиты окружающей среды, Лига экологических выборщиков, Национальное одюбоновское общество, Национальная федерация рыб и диких животных, Природоохранная ассоциация студентов и др.; 

•  американские: Дикие  земли Америки, Союз  земельных трестов, Ассоциация сотрудников службы леса за экологическую этику, Центр охраны растений, Центр охраны моря, Общество морских пастырей и др [1, С.58-63].

В США существуют особенности в системе местного управления экологической политикой. Формирование системы органов управления экологическими процессами на уровне штатов происходило под воздействием двух тенденций, свойственных системе государственного управления США в целом. С одной стороны - усиление роли федерального правительства в ряде сфер социально-экономического регулирования и управления, в том числе в области охраны окружающей среды. Данная тенденция привела к потере органами власти штатов монополии на осуществление некоторых функций по охране и использованию природных ресурсов (борьба с загрязнением вод, регулирование размещения твёрдых отходов, борьба с шумом).

С другой - усложнение социальных проблем, и в частности экологических, и неспособность федерального правительства обеспечить их эффективное решение,  что обусловило перераспределение функций  между центральным  и низовыми уровнями власти и фактическое возвращение штатам полномочий

по отдельным аспектам экологической политики. Если для начала 70-х годов XX века характерно доминирующее воздействие первой тенденции, то с конца 70-х – постепенное усиление второй.

Федеральное правительство определяет экологическую политику в целом, осуществляет общее руководство и контроль, оказывает техническую, финансовую и иную помощь, а к властям штатов перешли основные обязанности по практической реализации федеральной политики и решению экологических проблем регионального масштаба. В штатах этот процесс сопровождался расширением функций государственных аппаратов и образованием департаментов, комитетов, комиссий, агентств, отвечающих за охрану окружающей среды, или соответствующим перепрофилированием уже действующих.

Каждый штат создал собственную систему природоохранных органов, различающихся по структуре, сферам и объёму полномочий. Однако в целом на основе анализа законодательства и в соответствии с принятой в США классификацией можно выделить четыре типа органов управления:

1. занимающиеся преимущественно решением хозяйственно-ресурсных проблем; ключевая позиция здесь принадлежит департаменту природных ресурсов;
2. занимающиеся преимущественно охраной здоровья населения, которых возглавляет Департамент здравоохранения;
3. процесс управления в высшей степени консолидирован, существуют специальные учреждения по охране окружающей среды и регулированию природопользования;
4. процесс управления в высшей степени рассредоточен, экологических органов более десятка, и ни один из них не занимает лидирующего положения.

При первом типе управления ведущее положение департаментов природных ресурсов в системах управления охраной окружающей среды обусловлено тем, что им принадлежат основные полномочия по распоряжению природными ресурсами: проведение в жизнь планов и программ развития землепользования, регулирование сделок с землей, выдача разрешений на различные виды земле- и водопользования, охрана мест обитания редких и исчезающих видов животных, управление национальными парками и рекреационными территориями.

Системы управления такого типа характерны для штатов со значительной федеральной собственностью на землю или собственностью данного штата (Аляска, Флорида, Индиана, Колорадо и др.) Однако, наряду с названными учреждениями, играющими ведущую роль в регулировании использования и охраны почти всех природных ресурсов штатов, в управлении участвуют и другие департаменты, роль которых менее значительна. Сюда относятся департаменты здравоохранения, сельского хозяйства, водных ресурсов, агентства по охране окружающей среды и др.

Существуют и специфические органы, создаваемые с учётом местных особенностей. Таков, например, Департамент рыбы и дичи штата Аляска. Его включение в систему экологического управления определяется особым положением данных промыслов в жизнедеятельности штата.

Второй тип управления экологическими процессами характерен для штатов, имеющих давние традиции связывать охрану окружающей среды непосредственно с охраной здоровья населения. В их числе — штаты Аризона, Айдахо, Гавайи, Канзас, Оклахома, Монтана, Мериленд, Юта, Нью-Мексико, Северная Дакота, Южная Каролина, Теннесси. Промышленные и рекреационные центры этих штатов занимаются преимущественно охраной населения от вреда, наносимого здоровью человека производственными и бытовыми отходами. И хотя по мере усложнения проблем охраны окружающей среды функции департаментов здравоохранения модифицировались, в центре их внимания по-прежнему осталась охрана здоровья.

В частности, в штате Мериленд Департамент здравоохранения наделён полномочиями не выдавать разрешение органам, чья деятельность может нанести вред физическому и умственному здоровью населения. На него возложена также обязанность планировать все мероприятия по охране окружающей среды и организовывать их осуществление.

Другие департаменты в штатах с системами управления второго типа выполняют лишь отдельные функции в дополнение к своим основным обязанностям. Так, Департамент сельского хозяйства штата Мериленд занимается охраной окружающей среды в связи с сельскохозяйственным производством и ведением лесного хозяйства. А в компетенцию Департамента природных ресурсов входят регулирование морского рыболовства, охрана животного мира и местных парков. Функции по охране окружающей среды выполняют и входящие в него геологическая и энергетическая службы.

В управленческих системах третьего типа агентства и департаменты по охране окружающей среды выполняют все функции по регулированию и контролю как в области природопользования, так и природоохранные. В настоящее время такие системы действуют в 20 штатах (Нью-Йорк, Массачусетс, Алабама, Коннектикут и др.), что свидетельствует о доминировании тенденции к консолидации управления в штатах.

Системы управления четвёртого типа, включающие множество различающихся по функциям и полномочиям природоохранных органов, созданы в штатах Калифорния, Техас, Иллинойс, Орегон и др. Речь идёт о департаментах, агентствах, комитетах, временных и постоянных комиссиях, функционирующих под руководством губернатора. Так, в Калифорнии в охрану окружающей среды вовлечены департаменты по лесам, охране природы, паркам и рекреации, мореплаванию, водным ресурсам, рыбы и дичи, региональные комиссии по р. Колорадо, по охране и развитию залива Сан-Франциско, комитеты по воздушным ресурсам, твёрдым отходам и др.

Немаловажную роль в экологическом управлении штатов играют общественные организации, объединяющие представителей различных слоев населения, профессий, регионов. В большинстве штатов таких организаций насчитывается до 50, и их общее воздействие на принимаемые решения значительно. Власти штатов уделяют внимание деятельности общественных организаций, создают условия для непосредственного привлечения последних к управлению, так как они наиболее полно знают территориальные и социальные особенности представляемых регионов.

Таким образом, управление охраной окружающей среды и регулирование природопользования в каждом штате — сложный процесс, протекающий с учетом как общих тенденций государственного управления, так и исторических, географических, экономических и других особенностей штатов.

Участие штатов в общенациональной системе управления во многом обеспечивает успех экологической политики государства. Это объясняется прежде всего положением штатов как субъектов союза в федеральной системе США, обладающих определенной независимостью и автономией в законотворческой деятельности, а также в проведении мероприятий по обеспечению соблюдения законодательства штатов, а иногда и федерального. Тем самым самостоятельная деятельность штатов в пределах своей юрисдикции – необходимое звено единого комплекса мероприятий по охране окружающей среды в США.

Штаты проявляют значительную заинтересованность в решении экологических проблем, в ряде случаев занимая более прогрессивные и перспективные позиции, чем федеральное правительство. Они пользуются, в частности, приоритетом в установлении экологических стандартов, регулировании и управлении деятельностью по размещению твёрдых отходов, мероприятиях по снижению опасного воздействия шума.

Как видно, в федеральной природоохранной системе США низовые уровни управления начинают играть существенную роль в реализации политики государства. Правовое определение круга и объёма полномочий, а также функций органов штатов представляет сегодня сложный и важный аспект деятельности по совершенствованию управления экологическими процессами [6, С.124-127].

2.3. Законодательство в сфере экологической политики США

Главными инструментами охраны окружающей среды в США, как, впрочем, и в большинстве стран мира, служат принимаемые законы. С середины 60-х годов были разработаны десятки природоохранных актов. Однако радикальное улучшение в состоянии окружающей среды наметилось с принятием в 1969 г. президентом Никсоном федерального закона «О национальной политике в области окружающей среды» (National Environmental Policy Act - NEPA), основным принципом которого стал лозунг: «Платит загрязнитель!». Акт возлагает  на  федеральные  ведомства  обязанность  по  охране  окружающей среды  и  закрепляет  в  качестве  механизма  реализации  экополитики экологические  стандарты,  предварительную  оценку  воздействия  на  окружающую  среду,  долгосрочное  программирование  природоохранной  деятельности.  Его  продолжает  и  дополняет Акт  об  улучшении  качества  окружающей среды 1970 года.

Закон вводил жёсткие меры административного регулирования, создавая систему строго определённых норм выброса вредных веществ в атмосферу и водоёмы для каждого действующего предприятия. Кроме того, устанавливались сроки ввода контрольного и очистного оборудования, за нарушение которых компания подвергалась серьёзным штрафам.