Государственное регулирование устойчивого развития региона

Существует ряд изъянов регионального развития, устранить которые субъектам федерации в большинстве случаев невозможно. Проявляются эти изъяны регионов как результат стихийного самоуправляемого развития регионов на основе механизма рынка. Изъяны или провалы регионов - это их неспособность определить и использовать сравнительные преимущества регионов как по объективным, так и субъективным причинам.

По объективным причинам отсутствие сравнительных преимуществ может быть вызвано из-за отсутствия легко вовлекаемых в хозяйственный оборот природных ресурсов и их диспропорция, слабая научная разработка подходов к их использованию, финансово-инвестиционный голод, монопольная концентрация финансовых ресурсов, трудности привлечения квалифицированных кадров и др.

Существует широко распространенная точка зрения, что одной из трудно разрешимых проблем регионов является чрезмерная специализация. В действительности специализация и основанная на ней концентрация производства обеспечивают снижение предельных издержек из-за эффекта масштаба. Сформированная в советский период специализация, скрывает намеренное создание рассеянного по территории России того или иного производства. Например, предприятий синтетического каучука, предприятий авиационной промышленности и др. С другой стороны история возникновения специализированных производств полна примеров, когда фактическое размещение производства опиралось на количественно не определявшуюся народнохозяйственную целесообразность, но отклонялись расчеты по оптимизации затрат на производство и транспортировку продукции.[1] Оценка нынешнего состояния процессов размещения деятельности и концентрации производства в отдельных отраслях народного хозяйства может быть проведена на материалах региональной статистики. Задержка общества на традиционном решении проблемы размещения сельскохозяйственного и промышленного производства превращает регионы и страну в периферию цивилизации. Ориентация на новые принципы размещения и соответственно развития регионов становятся условиям социально-экономической динамики.

В теоретическом плане прежние подходы, которые состояли в ориентации размещения на интересы различных субъектов рынка: государства, производителей, распространителей и потребителей, сегодня должны быть дополнены пониманием противоречивости этих интересов и следующих из этого риска и неопределенности. Смена концептуальных подходов в решении проблем размещения вызвана изменением соотношения экономических проблем. Сегодня регион необходимо рассматривать не только как субъект экономических отношений, но в триединстве носителя, выразителя и исполнителя экономических интересов. Экономические интересы регионов сопряжены с характерной для большинства из них многофункциональностью. В свою очередь многофункциональность региона является производной от уровня однородности его природно-ресурсных и социально-экономических показателей. Так, Центрально-Черноземный экономический район является замыкающим среди регионов РФ по таким показателям как численность населения, среднегодовая численность занятых, стоимость основных фондов, объем промышленной продукции, розничный товарооборот, объем валового регионального продукта.[2] Причины дифференциации регионов по объему ВРП таковы:

• пространственная удаленность;
• значительные различия регионов по уровню обеспеченности человеческим и финансовым капиталом;
• различия в структуре отраслей народного хозяйства и обеспеченности природными ресурсами;
• различие правовой основы функционирования субъектов РФ.

Устранить эти различия представляется возможным лишь в некоторых пределах, осуществляя политику перераспределения, но не выравнивания. Причем, перераспределение может быть в форме прямого изъятия ресурсов у регионов-доноров и передачи регионам-получателям, а также в форме поощрения при посредстве различных экономических инструментов. Динамика распределения регионов на объему ВРП такова, что первая децильная группа регионов становится все более многочисленной. В целом распределение регионов становится все более правосторонним, когда модальное и медианное значения становятся меньше среднего значения ВРП. Вместе с тем наблюдается расслоение регионов, когда большая часть регионов (2/3) тяготеет к нижней децильной группе.

Дифференциация регионов по объему ВРП проистекает из-за значительных различий структуры хозяйства территорий и особенно промышленности. Разнообразие структуры отраслей промышленности регионов находится в широком диапазоне. Наблюдаются 7-кратные различия регионов по показателю разнообразия структуры отраслей промышленности. Причем, чем ниже значение этого показателя, тем выше объем ВРП в расчете на душу населения. Это является отражением монопродуктового развития хозяйства регионов. Нынешнее сравнительное благополучие таких регионов (Красноярский край, Ямало-Ненецкий автономный округ, Ханты-Мансийский автономный округ, Республика Саха и др.) одновременно является воплощением несвободы этих регионов в выборе направлений экономического развития. Цена добываемых в этих регионах природных ресурсов имеет верхнюю границу роста, по достижении которой включаются конкурентные преимущества продуктов-заменителей. Между разнообразием отраслей промышленности и свободой выбора путей хозяйственного развития регионов РФ наблюдается обратная зависимость. Вместе с тем высокое разнообразие отраслей промышленности в большинстве регионов является своеобразными путами, препятствующими выбору сравнительного преимущества на пути развития.

Федеральное устройство России, либерализация внутренней и внешнеэкономической жизни общества создают условия регионализации экономического развития. Региональная экономика, будучи составной частью народного хозяйства страны, является особым объектом ее государственного регулирования. Различные сферы экономики региона, его отраслевая структура, социально-экономические процессы протекают в условиях переходной экономики с динамично развивающейся структурой собственности и экономических регуляторов.

Множественность форм собственности и регуляторов экономики региона формируют процессы и структуры, которые отличаются значительной неопределенностью и различным происхождением. Регулирование экономического развития регионов - это составная часть экономической политики государства, ориентированной на экономическое развитие территории. Как и всякая государственная политика она направлена на определенные объекты, преследует определенные цели, а решение соответствующих задач предполагает механизмы регулирования, поиск объема и структуры средств регулирования.

2 Анализ состояния государственного регулирования Оренбургской области

2.1 Бюджетное регулирование в Оренбургской области

В настоящее время бюджетное регулирование осуществляется, прежде всего, через систему регулирующих налогов, а также через систему финансовой поддержки, в том числе через дотации на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности муниципальных образований и различные субвенции. При этом необходимость параллельного действия двух различных систем финансового выравнивания определяется крайне высокой степенью внутрирегиональной социально- экономической и бюджетно-финансовой дифференциацией.

В основе распределения общегосударственных финансовых ресурсов между звеньями бюджетной системы лежат принципы самостоятельности региональных и местных бюджетов, их государственной финансовой поддержки, территориального формирования источников их доходов. Исходя из этих принципов, доходы бюджета Оренбургской области и входящих в ее состав муниципальных образований формируются за счет собственных и регулирующих источников доходов.

Известно, что муниципальные органы власти заинтересованы в собственных источниках доходов, поскольку они позволяют шире проявлять хозяйственную инициативу, обеспечивать финансирование предусмотренных в бюджете мероприятий, добиваться увеличения платежей в бюджет. К сожалению, собственные доходы не являются основными источниками формирования бюджетов муниципальных образований Оренбургской области.

Более того, проведенный анализ местных бюджетов Оренбургской области свидетельствует о том, что в последние годы наблюдается снижение доли собственных доходов муниципальных образований в общей сумме налоговых поступлений: если в 2008 году она составила 36,4 %, то уже в 2012 г. - 27,7 %.

Среди собственных доходов муниципальных образований Оренбургской области наибольший удельный вес занимает налог на имущество предприятий. Однако, в анализируемый период наблюдается тенденция к его снижению. в 2008 г. он составил 22 %, в 2009 г. – 19,5 %, в 2010 г. - 18 %, в 2011 г. - 14,5 %, а в 2012 г. наблюдается незначительное его увеличение до 16 % от собственных доходов муниципальных образований.

Рисунок 1 – удельный вес налога на имущество предприятий в общем весе доходов муниципальных образований Оренбургской области.

Что касается регулирующих налогов, то здесь ситуация противоположная - наблюдается увеличение их доли в доходах бюджетов муниципальных образований Оренбургской области. В период с 2008 по 2012 гг. доля регулирующих налогов возросла почти в 2 раза. В 2008 году регулирующие налоги составили 1326046 тыс. р. или 27,8 % всех доходов муниципальных образований области, а по данным 2012 года - 4839411 тыс. р. или 51,4 % всех доходов. В качестве основных регулирующих налогов в Оренбургской области используются налог на прибыль организаций (в пределах доли субъекта Федерации) и налог на доходы физических лиц. Следует добавить, что с 2002 года в качестве регулирующего налога в Оренбургской области используется налог на добычу полезных ископаемых в виде углеводородного сырья.

Среди регулирующих источников доходов бюджетов муниципальных образований Оренбургской области наибольшее увеличение наблюдается по налогу на доходы с физических лиц - с 49,6 % в 2008 г. до 64,6 % в 2012 г. Однако, наблюдается снижение доли по налогу на прибыль с 31,8 % до 30,8 % в этот же период.

О финансовом положении органов местного самоуправления свидетельствует соотношение собственных и регулирующих доходов. Собственные доходы являются своеобразным индикатором самостоятельности местных органов власти. Проведенный анализ свидетельствует о том, что доходы муниципальных образований Оренбургской области формируются в основном за счет регулирующих источников.

Таблица 2 - состав и структура доходов муниципальных образований Оренбургской области

Удельный вес собственных доходов в общей сумме доходов местных бюджетов составил в 2011 г. 26,2 %, в то время как удельный вес регулирующих доходов - 44,1 %, а на 2012 год собственные доходы.

Среди регулирующих источников доходов бюджетов муниципальных образований Оренбургской области наибольшее увеличение наблюдается по налогу на доходы с физических лиц – с 49,6% в 2008 г. до 64,6% в 2011 г. Однако, наблюдается снижение доли по налогу на прибыль с 31,8% до 30,8% в этот же период.

О финансовом положении органов местного самоуправления свидетельствует соотношение собственных и регулирующих доходов. Собственные доходы являются своеобразным индикатором самостоятельности местных органов власти. Проведенный анализ свидетельствует о том, что доходы муниципальных образований Оренбургской области формируются в основном за счет регулирующих источников. Удельный вес собственных доходов в общей сумме доходов   местных  бюджетов  составил в 2011 г. 26,2%, в то время как удельный вес регулирующих доходов – 44,1%, а  на 2012 год собственные доходы муниципальных образований были запланированы в размере 261507 тыс. р. или 27,7% от  всех  доходов, регулирующие – в сумме  4839411 тыс. р. или  51,4%.

Ожидаемое увеличение регулирующих доходов по сравнению с собственными планируется в 1,8 раза, то есть, говорить о самостоятельности муниципальных образований Оренбургской области не приходится. Рост доли регулирующих доходов свидетельствует об увеличении зависимости местных бюджетов от вышестоящих. Уровень перечислений от других бюджетов (дотации, субвенции и другие виды финансовой помощи) снижается: в 2008 г. он составил 35,8%, а в 2011 г. - уже 29,7%.

Проведенный анализ соотношения собственных и регулирующих доходов муниципальных образований Оренбургской области указывает, прежде всего, на зависимость  местных бюджетов от областного бюджета, что обуславливает отсутствие у местных властей заинтересованности в увеличении доходной базы бюджета области. Неуклонно снижающаяся доля собственных доходов местных бюджетов лишает местные органы власти   финансовой самостоятельности, которая означает не только распределение ответственности между уровнями бюджетной системы по осуществлению определенных видов обязательств, но и обеспечение реальных возможностей получения источников доходов для этого. Только после того, как распределена ответственность за расходы, и стал известен их общий объем на каждом уровне бюджетной системы, следует приступать к разработке системы закрепления налогов и перераспределения доходов между различными уровнями власти.

Недостаток применяемой в Оренбургской области модели бюджетного выравнивания проявляется, прежде всего, в уязвимости доходной части муниципальных бюджетов, поскольку вышестоящие органы власти могут произвольно менять пропорции распределения налогов, опустошая нижестоящие бюджеты. Это стало одной из главных причин острых бюджетных конфликтов.