Приватизация и разгосударствление собственности. Мировой опыт и российская практика

 

1.2 Основные концепции  приватизации

В условиях рыночного преобразования российской экономики в центре обсуждений оказываются понятия «частная собственность», «приватизация», «разгосударствление», «коммерциализация».

В соответствии с «традиционным» подходом общественная и частная собственность рассматриваются как два непримиримо противоречивых типа собственности. Именно этот подход имел наибольшее распространение и обоснование в экономической литературе советского периода. В его рамках даже мелкая частная собственность, основанная на собственном труде, считалась противоречащей общественной. Поэтому приватизация представляется изменениями в структуре частной собственности.

Второй подход – «трудовой» здесь выдвигает критерий «трудового» и «эксплуататорского» характера собственности. Понятие «трудовая собственность» может включать в себя, помимо общественной, и частную трудовую, и коллективную, и акционерную собственность. В принципиальном отношении «трудовой» и «традиционный» подходы весьма близки, так как основным критерием в них выступает наличие или отсутствие эксплуатации.

Значительно отличается от предыдущих третий подход, который по его собственному критерию можно было бы назвать «субъектным». Он тяготеет к сходству частной и индивидуальной собственности безотносительно к типу и способу производства.

Четвертый подход условно можно назвать «западным»: в соответствии с ним негосударственная собственность является частной. Поэтому и приватизация понимается как разгосударствление, т.е. переход средств производства из собственности государства в собственность пайщиков, акционеров, коллективов, индивидуальных владельцев, как сокращение государственного сектора. Для оценки приватизации и механизма ее осуществления в России наиболее подходящим представляется именно этот подход.

Необходимость приватизации для введения в производстве рыночных отношений определяется еще и тем, что на государственных предприятиях России была сосредоточено подавляющая часть продукции народного хозяйства и почти все производство промышленной продукции.

Однако приватизация не сводится к общей политике дерегулирования экономики, ее государственного и негосударственного секторов. Напротив, она представляет собой элемент государственного регулирования долговременного характера. Коммерциализация предприятий федеральной и других видов государственной собственности, не подлежащих приватизации, проявляется в том, что в условиях рынка они функционируют на общественных началах как субъекты предпринимательской деятельности.

Массовый характер приватизация может принять только при использовании разных методов. Приватизация важна не сама по себе, а как взаимозависимость приватизации и деприватизации – двух возможных методов государственного воздействия на формирование экономической структуры общества, границ приватизации, взаимоотношений приватизированных и государственных предприятий.

 

Глава 2. Опыт приватизационных реформ.      

1. Приватизация в Японии, Европе и США.

Начиная с 70-х годов во всех основных развитых странах, развернулся процесс ослабления прямого государственного регулирования ("дерегулирования"), с передачей в частное управление государственных предприятий ("приватизация").

Если обратиться к условиям, на фоне которых развернулись процессы дерегулирования и приватизации, то в первую очередь следует отметить необходимость "удешевить" государственное управление, уменьшив раздутые бюджетные субсидии и административные расходы; повысить эффективность в отраслях, находящихся под чрезмерной опекой и контролям правительства, и добиться общего оживления экономики основных развитых стран, вошедших в полосу застоя и роста бюджетных дефицитов после "нефтяного шока" начало 70-х годов.

Во-вторых, с начала 70-х г. наблюдается стремительное развитие новой техники и технологий, в первую очередь в сфере информатики и др. областях. В результате сформировалась техническая основа для проникновения новых компаний в отрасли, бывшие ранее сферы естественные монополии или олигополии. В то же время в силу постепенного размывания границ между отраслями исчезали эк. мотивы для антимонопольного государственного регулирования в ряде областей.

В-третьих, начиная с 70-х г. интенсифицировались международные связи в таких формах, как перемещение людей, товаров, капиталов и информации и ещё яснее стала необходимость устранения препятствующих этому правительственных ограничений в рамках отдельных стран.

В этих условиях в Японии в 80-е г. были созданы органы, подчиненные непосредственно премьер-министру: Временная комиссия по делам администрации (1981-1983г.), Временный совет по осуществлению административной формы управления (1983-1987г.) и новый совет по проведению административной реформы (1987-1990г.), который разработали смелые предложения по приватизации госпредприятий и ослаблению прямого регулирования. На этом основании в частные фирмы были преобразованы 3 крупнейшие государственные компании, а так же сняты или ослаблены ограничения в области финансов, связи, транспорта, энергетики, в сфере обращения, сельского хозяйства и т. д.

В докладе Комиссии, принятом кабинетом Накасонэ в качестве программного документа, особо подчеркивалось, что целью приватизации госпредприятий было полное включение рыночного механизма в их работу для того, чтобы ускорить модернизацию, снизить издержки, поднять качество услуг. Пополнение бюджета не самоцель, а следствие приватизации этого имущества.

В Японии теоретически прежде всего приватизация означает продажу собственности правительства частным лицам и организациям, преобразование предприятий из государственных в частные и снятие ограничений предусмотренных Законом о госпредприятиях.

Однако на деле слово "приватизация" до сих пор употреблялось в Японии в трех различных значениях.

Во-вторых, им обозначалось преобразование государственных компаний в акционерные с последующей продажей части акций частным владельцам (т.е. "преобразование в частную компанию").

В-третьих, этим словом обозначалась приватизация в буквальном смысле этого слова, т.е. преобразование государственной или государственно-частной корпорации в частную (т.е. "полная приватизация").

Во второй половине 80-х г. были приватизированы три крупнейшие компании, находившиеся в полной государственной собственности: "Кокутэцу" телеграфно-телефонная, Корпорация "Дэндон" и табачная "Сэмбай", а так же смешанные компании "Джаном Эйрлойнз", "КДД" (международный телеграф и телефон), Корпорация по разработке электроэнергетических ресурсов, Компания по строительству международного аэропорта в районе Консай, Корпорация развития районов Тохоку и Хоккайдо, энергосистемы острова Окинави и др. (всего 19 предприятий).

Процедура приватизации первых трех, полностью казенных предприятий была сложной и включала их реорганизацию, определения сумм задолженности казне, акционирование и выпуск акций на фондовый рынок в погашение их долгов в порядке их финансирования. Смешенные предприятия изначально имели форму акционерных компаний, поэтому их приватизация состояла в постоянной продаже пакетов акций, принадлежавших казне, с зачислением выручки в госбюджет.

В первые послевоенные годы "Кокутэцу" была абсолютным монополистом в магистральных пассажирских и грузовых перевозках и имела значительную долю в местном и внутригородском пассажирском сообщении. Затем часть местных пассажиропотоков взяли на себя частные электрики, автобусные линии и автотранспорт, а часть грузооборота – частный каботажный флот и автотранспорт.

Конкуренция на рынке транспортных услуг росла под действием таких факторов, как сосредоточение промышленных предприятий в узкой прибрежной полосе о.Хонсю, строительство скоростных автострад и новых аэропортов, развитие "маятниковых" миграций населения.

К середине 80-х годов доля государственных железных дорог в пассажирских перевозках упала до 23%, а в грузовых – до 5%. Часть рынка пассажирских перевозок удалось удержать благодаря тому, что в была введена в эксплуатацию система скоростных железных дорог, принадлежавших "Кокутэцу". Но с момента пуска первой скоростной магистрали "Кокутэцу" стала хронической убыточной. К середине 80-х годов ее расходы превышали доходы на 55%, а сумма хронической задолженности к 1985 г. достигла 29,9 трлн. йен.

Первая проблема решается путем полного деления новых выпусков во времени. Государство "придерживает" часть акций в холдинге или оставляет за собой какой-то их пакет. Так, при первичном размещении правительство оставило за собой пакет в 30% акций "НТТ" сроком на 5 лет, а также половину акций табачной монополии и корпорации по строительству Кансайского аэропорта. Именно поэтому приватизация в Японии превращается в длительный процесс.

Вторая проблема в Японии решается двумя методами – стандартным и нестандартным.

Стандартный метод – это размещение ценных бумаг по открытой подписке предприятиями, не регистрирующими свои акции на бирже. Эмитент публикует заявку в любой крупной газете, сообщает сведения о себе широкой публике, оговаривает срок размещения акций и собирает подписку. Первоначальный курс определяется приблизительно по аналогии с курсами акций компаний того же ранга (по рентабельности, стоимости активов и пр.), а затем корректируется по мере распродажи эмиссии.

Нестандартный – это продажа акций по трастовому договору через брокерские фирмы, которым платят комиссионное вознаграждение. Именно так продаются акции таких гигантских корпораций, как "Железные дороги Японии" и "НТТ". Выпуск должен получить разрешение министров финансов, которому посылается проспект каждой эмиссии. Когда несколько выпусков распродано, делается пробная продажа на Токийской бирже, чтобы иметь гарантию ликвидности акций, и затем начинаются регулярные продажи.

Приватизация государственных предприятий считается второй послевоенной крупнейшей институциональной реформой. Она привела к перераспределению собственности в больших масштабах и к значительной демонополизации рынков самых массовых товаров и услуг. Она затронула бюджетный процесс и функции исполнительной власти, упростив и то, и другое. Наконец, во многом благодаря приватизации Японии удалось справиться с государственным долгом. Еще в 1984 г. бюджетный дефицит, покрывавшийся выпуском облигаций, составлял 24,8% расходной части бюджета, а в 1991 г. он сократился до 7,6%.

Основные принципы японской схемы разгосударствления предприятий можно представить следующим образом:

1. устранение прямого  вмешательства государства в  хозяйственную деятельность, включая  отказ от дотаций;

2. переход к регулированию  различными косвенными методами;

3. предоставление управляющим  максимальной самостоятельности  в принятии решений, четкое определение  их полномочий и ответственности;

4. разукрупнение предприятий  до оптимальных для эффективного  управления размеров;

5. максимальный учет специфики  и интересов регионов;

6. создания условий для  конкуренции, чтобы интересы клиента  стали определяющими;

Надо отметить и то, что японский опыт приватизации свидетельствует о необходимости иметь четкое акционерное законодательство, регулирующее создание и функционирование компаний. В Японии сегодня акционерное общество может быть создано не менее чем семью лицами, владельцами одной акцией каждый. Регистрация производится Министерством юстиции автоматически при предоставлении предусматриваемых законом документов. Число акционерных обществ в Японии очень велико – примерно 1.4 млн., по большинству из них являются "закрытыми" и не выпускают акции на свободный рынок. Собственно акционерное законодательство существенно не отличается от других развитых стран.

Приватизация в США

В структуре собственности в США доминирующей бесспорно является частная собственность. Так, в 1997 г. чистый объем накопленного воспроизводимого материального богатства, находящегося в частной собственности, составил 19,8 трлн. долл., в государственной – 5,1 трлн. долл.

Разумеется, такого рода сопоставления вряд ли уместно ограничивать показателями накопленного материального богатства. О соотношении частной и государственной собственности говорят, например, размеры государственных и частных активов, которые, помимо материальных, включают и нематериальные ресурсы, в том числе финансовые, а также землю. Активы только корпораций (акционерных обществ) и партнерств (товариществ) составили в США в 1996 г. 32,3 трлн. долл., а вместе с активами домохозяйств и бесприбыльных организаций – 75,3 трлн. долл. В то же время финансовые активы, например, федерального правительства в 1998 г. равнялись лишь 139,4 млрд. долл. Для сравнения укажем, что финансовые активы корпораций составили в 1996 г. 5,4 трлн. долл. Сравнение явно не в пользу государственной собственности.

Статистика США предоставляет довольно подробные данные о федеральной материальной собственности как в стране, так и за рубежом. Общий ее объем (по данным на 30 сентября 1998 г.) равнялся 244,3 млрд. долл. Сюда включается стоимость зданий (126,8 млрд. долл. – 55,3% общей суммы), сооружений и оборудования (84,4 млрд. долл. – 36,7%) и земли (18,3 млрд.долл. – 8%). В приведенных данных не учитывается материальная собственность, находящаяся во владении штатов и местных органов власти.

Дополнительным для целей нашего анализа показателем является доля совокупных государственных расходов в ВВП (примерно 30% в 2000 г.), что отражает место государства в общественном производстве в более широком контексте.

Статистика США не предоставляет более исчерпывающих сведений о масштабах государственной собственности в стране. Однако и имеющаяся информация позволяет сделать вывод, что, несмотря на значительные масштабы, государственная собственность в США не является главенствующей. И уж вовсе она не является таковой, когда речь идет о производственной собственности, поскольку, американское государство, представленное в ряде отраслей сферы услуг (наука, образование, здравоохранение, энергетика, транспорт, почтовые услуги), промышленной собственности практически не имеет.

Интерес к опыту приватизации в США обусловлен рядом причин. Во-первых, именно американские ученые теоретически обосновали расширение сферы приватизации: к ней стали относить не только продажу государственных предприятий, но и применение других рыночных механизмов, например, контрактирование взаимодействия государственных учреждений с частными фирмами-исполнителями заказов, использование государственных ваучеров для коммерциализации бюджетных организаций и др. Во-вторых, поскольку США развивали приватизацию на фоне гораздо меньшего (нежели в западноевропейских странах) огосударствления экономики, их опыт может служить примером того, до каких пределов следует и возможно распространять приватизацию в экономической и социальной сферах. В-третьих, анализ практики США позволяет уяснить различия между приватизацией, обусловленной мотивами повышения эффективности экономики, и приватизации, побуждаемой причинами политического характера.