Столыпинский план модернизации России

      9 ноября 1906 года Николай II подписал  указ, разрешающий любому крестьянину  оформить в личную собственность  принадлежащие ему общинные наделы  земли. Указ разрешал крестьянину  требовать от общины свести  все принадлежащие ему участки  земли в отруб. Если община добровольно (2/3 голосов) в течение месяца не удовлетворяла ходатайство, то закрепление в собственность (чересполосными наделами или выделом) производилось в принудительном порядке земскими властями.

      Этим  Указом, принятым в чрезвычайном порядке, было положено начало выходу крестьян из общины. Как закон он стал действовать, пройдя через обсуждение в III Государственной думе, только с 14 июня 1910 года. Столыпин не был сторонником насильственной ломки общины. Он никогда не требовал всеобщей унификации форм землепользования и землевладения. Разъясняя позицию правительства по аграрному вопросу в Государственной думе 10 мая 1907 года, он подчеркнул: «Пусть собственность эта будет общая там, где община еще не отжила, пусть она будет подворная там, где община уже не жизненна, но пусть она будет крепкая, пусть наследственная»¹¹. Насильственные меры предполагались в тех случаях, когда община препятствовала выходу крестьян, что было весьма распространено. Выход крестьян из общины подразумевался в два этапа: сначала чересполосное укрепление наделов, а затем выход на отруба и хутора. Была снята семейная форма собственности на землю, надел стал не коллективной собственностью семьи, а собственностью землевладельца. Отменялись выкупные платежи за землю, крестьяне освобождались от принудительного севооборота в целях недопущения излишней концентрации земли в одних руках и спекуляции землей. Были также запрещены продажа земли не крестьянам и скупка в пределах одного уезда более 6 душевых наделов, определенных по реформе 1861 года. По разным губерниям этот надел колебался от 12 до 18 десятин. С июля 1912 года была разрешена выдача ссуд под залог для приобретения крестьянами земли, введены различные формы кредита – агрокультурного, ипотечного, землеустроительного, мелиоративного.

      Однако  не все задуманное идеально реализовывалось  на практике. Добровольность выхода крестьян из общины повсеместно не соблюдалась. Поскольку принудительный выдел  земли из общины мог быть осуществлен  по требованию хотя бы одного крестьянина  во время общего передела, а срок от передела до передела равнялся 12 годам, в 1909 году. Министерством внутренних дел был издан циркуляр, в котором дозволялись принудительные выделы земли. Таким образом, осуществление экономических реформ поддерживалось административными мерами. Карьера губернаторов и земских начальников на местах во многом зависела от выполнения  
Указа 9 ноября 1906 года, что толкало их на многочисленные злоупотребления. В стране элементарно не хватало землемеров, способных справиться с требуемым объемом работы.

      Не  хватало и денег, выделенных на реализацию реформы. Так, по явно заниженным подсчетам  Государственного контроля, минимальная стоимость обустройства одного хозяйства на хуторе составляла от 250 до 500 рублей. Министерство земледелия на всю европейскую часть России выделило ссуд на общую сумму в 32,9 миллиона рублей, в то время как  
в стране, по данным переписи, в 1905 году насчитывалось около  
12 миллионов крестьянских семей¹².

      Для осуществления реформы было характерно насаждение хуторской системы землевладения, хотя природные, географические условия, социально-психологическая готовность крестьян к новым формам хозяйствования не всегда этому благоприятствовали. И все-таки к 1915 году более 25 процентов домохозяев объявили о выходе из общины. Чаще всего это были беднота, крестьяне, работавшие в городе, и в меньшей степени крестьяне, желавшие вести независимое хозяйство. Покупателями земли часто оказывались зажиточные крестьяне, не вышедшие из общины, а также сами общины, возвращавшие земли в мирское пользование.

      Будучи  крупным землевладельцем (Столыпин имел около 8 тысяч десятин), он категорически  выступал против насильственного отчуждения помещичьих земель, полагая, что это  приведет к резкому падению агрокультуры и культурного уровня деревни  в целом. Не лишена смысла критика Столыпиным в Государственной думе проекта о национализации земли. Он отмечал, что земля, отчужденная у одних и предоставленная другим, «получила бы скоро те же свойства, как и вода, и воздух. Ею бы стали пользоваться, но улучшать ее, прилагать к ней свой труд с тем, чтобы результаты этого труда перешли к другому лицу, – этого никто не стал бы делать. Вообще стимул к труду, та пружина, которая заставляет людей трудиться, была бы сломлена», национализация земли «поведет к такому социальному перевороту, к такому перемещению всех ценностей, к такому изменению всех социальных, правовых и гражданских отношений, какого еще не видела история». Не поддерживал он и идею об арендных отношениях в земледелии, считая, что временное владение землей будет вести к ее быстрому истощению.

      Важной  частью аграрного законодательства Столыпина стала деятельность Крестьянского  банка, скупавшего земли и перепродававшего затем их крестьянам на льготных условиях, причем часть расходов финансировалась  государством. Одним из способов наделения землей правительство выбрало путь переселенческой политики в Сибирь. Указом от 10 марта 1906 года всем желающим без ограничений было предоставлено право на переселение. Правительство выделило средства на прокладку дорог, благоустройство на новом месте, медицинское обслуживание, общественные нужды. Пожалуй, это направление аграрной политики стало наиболее эффективным. За 1907-1914 годы в Сибирь переселилось 2,44 миллиона крестьян, или 395 тысяч семей. Население Сибири за годы колонизации выросло на 153 процента. Если до реформы в Сибири проходило сокращение посевных площадей, то после реформы те были расширены почти вдвое. По темпам развития животноводства Сибирь обгоняла европейскую часть России. Масло и сыр, изготовленные в Томской и Тобольской губерниях, стали широко известны не только в России, но и в Европе.

      В то же время далеко не все из переселенцев сумели прижиться на новом месте; от 5 до 12 процентов крестьян вынуждены  были вернуться в родные места. Сказывались  недостаточная финансовая поддержка государства, отсутствие дорог, отдаленность районов, плохая адаптация к новым климатическим условиям, неурядицы во взаимоотношениях с местным населением. В целом активная переселенческая политика помогла несколько снять остроту аграрного вопроса в центре России, в какой-то мере оправдывая высказывание Столыпина «Дальше едешь – тише будешь!».

      Оценивая  аграрные реформы Столыпина, следует  признать их целесообразными, с экономической  точки зрения – необходимыми.  
С 1909-го по 1914 годы Россия производила зерна больше, чем основные ее конкуренты – США, Канада и Аргентина – вместе взятые. Конечно, надо иметь в виду, что во все эти годы были хорошие, а в 1909 и 1913 годах рекордные урожаи, но столь разительные перемены положения дел в сельском хозяйстве напрямую связаны с проведенными реформами. Начался бурный рост вначале кредитных, а затем и производственных, сбытовых и потребительских кооперативов, оказывалась разносторонняя агрокультурная помощь: организовывались курсы по изучению, демонстрации и внедрению новых эффективных форм хозяйствования.

      Однако  Россия не стала процветающей страной. Не были решены проблемы, связанные  с голодом и аграрным перенаселением. Сельское хозяйство по-прежнему развивалось  экстенсивно, производительность труда в нем росла медленнее, чем в США и странах Западной Европы.

      Для осуществления реформ такого масштаба не было создано должной финансовой и материальной базы, и оно форсировалось  чисто административными мерами. Как известно, Столыпин считал, что  реформы могут быть успешно осуществлены в течение 15-20 лет.

      Реформа имела огромные экономические и  политические последствия. Был создан новый общественный класс крестьян-землевладельцев, кровно заинтересованных в стабильности общества, которую могло обеспечить только царское правительство.

      Самая-то главная – аграрная реформа – детище Столыпина – продолжалась, и, получи он просимые 20 лет покоя, она бы в корне изменила ситуацию, став исходной базой всестороннего и быстрого прогресса. Увы, и это не так. Допустим, что новый аграрный курс увенчался бы полным успехом. Безусловно, это усилило бы социально-экономический и иной прогресс в стране. Но он не был бы таким, какой нужен, чтобы выдержать все более ужесточавшееся соперничество с великими державами за историческое выживание, сохранение ранга и позиций великой державы¹³.

      Удалась ли аграрная реформа Столыпину? Историки в основном считают, что результаты были очень далеки от ожидаемых. Зато публицисты, и особенно Александр  Исаевич Солженицын, убеждены в безусловном успехе преобразований, подчеркивая предвоенное хлебное изобилие в России. Если обратиться к фактам, то они не дают оснований для однозначных оценок: из общины вышло около 2 млн. крестьян, что сопоставимо с нынешним фермерским движением…

      Но  не лучше ли на столыпинскую реформу посмотреть с другой стороны: а какие были альтернативы? По сути всего одна: полное отчуждение помещичьих земель и передача их крестьянам. Может быть с чисто экономической точки зрения такой вариант и дал бы стимул для развития аграрного производства. Но политические последствия подобного решения – и премьер убедительно доказывал это – были бы катастрофическими. Потеря дворянством его материальной базы означала гибель всей российской цивилизации, что собственно, и произошло при большевиках. Ликвидация дворянства как класса не к чему иному, как к немедленному социальному взрыву, краху, государственности, культуры и социальной системы, не привела.

      Таким образом, реальной альтернативы столыпинской реформе не было. Если она, в конечном счете, и не спасла Россию – в 1917 году крестьяне пошли за большевиками и эсерами, - то и другие варианты вели к катастрофе¹⁴.

3. РЕФОРМА ОРГАНОВ  
ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

      Реформаторские  проекты в истории России были обычно внутренне противоречивыми. В них не было системности. Они изменяли элементы системы во имя сохранения целого – самодержавной модели управления.

      Вначале XX века вертикаль власти фактически отсутствовала, ниже губернатора государственные учреждения не были объединены, действовал архаичный институт предводителей дворянства (кроме губерний, где их назначали). Революция 1905 года подорвала связи между центром и провинцией, никто не имел полной картины дел в губернии, и  
с этим нужно было что-то делать.

      Петр  Аркадьевич Столыпин сам разрабатывал план местной реформы. В конце 1906 года в Совете министров был представлен Министерством внутренних дел проект местной реформы уездного управления. Он включал в себя замену сословной крестьянской волости всесословной в качестве мелкой земской единицы, переход от сословных к имущественным куриям на выборах уездного земства и отказ от сословного принципа замещения ряда административных должностей в уездном управлении. Столыпин настаивал на упразднении должностей земского начальника и уездного предводителя дворянства, которые, обладая властными полномочиями, представляли узкосословные интересы. Вместо них предполагалось учредить должность участкового комиссара – агента правительства при поселковых и волостных органах местного самоуправления. Причина замены была такова, что избранный дворянством предводитель мог проявить строптивость, а вот назначенный уездный начальник беспрекословно исполнял бы волю министерства. Уездный начальник должен был наблюдать за всеми учреждениями в регионе. Создавался также уездный совет во главе с уездным начальником, в который вошли бы представители министерств в уезде, руководители уездного земства и муниципальных дум, предводитель дворянства. Совет должен был заменить все комитеты по разным вопросам. Уездные предводители дворянства превращались в представителей своего класса с ограниченными функциями: надзор за школами, председательство в уездном земстве и землеустроительной комиссии. Правительственная власть обретала своего представителя и на уровне уезда, так как учреждалась должность начальника уездного управления, в ведении которого были все уездные правительственные учреждения и участковые начальники. В свою очередь он сам непосредственно подчинялся губернатору. Таким образом, правительство выстраивало стройную административную иерархию, способную оперативно реагировать на вызовы времени. П.А. Столыпин добился одобрения законопроекта не без серьезного нажима на членов правительства. Но дворянство было против этого проекта. Его сопротивление вынудило Совет министров пойти на уступки. В третью Думу был представлен другой проект, который устанавливал имущественный ценз и этим отсекал от выборов интеллигенцию. Коллегиальное правление заменялось единоличным – старшиной, самого слова «земство» не было в названии проекта. Однако этот проект так и не был осуществлен.

      Зимой 1906 года в Совет министров был  также представлен Столыпиным проект реорганизации губернского управления. В нем ставилась цель – решить проблему единства губернской власти, четкого определения функций и статуса губернатора, повышения эффективности власти. Губернатор должен был назначаться императором по предложению министра внутренних дел после одобрения Советом министров. Все общие приказы центральной власти должны были доводиться через губернатора, он надзирал за всеми департаментами, кроме юридических служб, государственного контроля и высших учебных заведений. За губернатором сохранялось право вето на назначения, давалась власть в землеустройстве и просвещении, поручался контроль над сбором налогов и ответственность за правопорядок. Вместо губернской палаты предполагалось создание Совета для объединения всех ведомств и усиления связи с самоуправлением. В него должны были входить губернатор, его два заместителя – по общим вопросам и по вопросам полиции, высшие лица всех ведомств в губернии, предводитель дворянства, председатель земской управы, городской голова столицы губернии, представители губернского земства и Городской думы. Для облегчения поиска профессиональных и достойных чиновников предполагалось существенное повышение зарплаты и введение требования высшего образования для всех начальников.

      Было  предложено ограничить власть губернатора  в отношении ведомств общими вопросами. Министры потребовали также убрать право министра внутренних дел отменять обязательные приказы губернатора и провинциального Совета – это можно было сделать только через соответствующие министерства и Сенат. В случае болезни губернатора заменять его должен был председатель казенной палаты, а не вице-губернатор по общим вопросам. Предлагалось ограничить права наказывать, назначенных правительством, хотя министр юстиции Щегловитов и требовал убрать судебный иммунитет высших чиновников в губерниях. Оппозиция министров опять не дала осуществить проект.

      В феврале 1907 года были внесены в Государственную думу «Положение о поселковом управлении» и «Положение о волостном управлении». Законопроекты предполагали учреждение органов местного самоуправления на самом низовом уровне – в поселковом обществе и волости. Причем речь шла о бессословной организации этих учреждений. Планировалось, что самоуправляющееся общество будет проявлять свою творческую активность на всех уровнях, начиная от поселка и кончая государством. Предполагались внеклассовое волостное земство и поселковый сход. Волостному земству должны были быть переданы вопросы полиции, призыва в армию, регистрации актов гражданского состояния, сбора налогов. Надзор за этими земствами должен был возлагаться на министра внутренних дел через уездного начальника и уездный совет. Этот проект был передан на рассмотрение уже Третьей думе.