Развитие и реформирование системы госуправления во второй половине XX века

     Первоначально этот процесс шел в форме внутриэлитной  политической борьбы. Практически весь 1953 г. шло междоусобное противоборство внутриэлитных групп Г. М. Маленкова, Н.С. Хрущева и Л.П. Берия, пытавшихся обрести всю полноту власти и обеспечить свою безопасность. Все они в той или иной степени разыгрывали антисталинскую карту, так как было очевидно, что сталинский режим себя изжил. Парадоксальным образом самый радикальный антисталинский вариант предложил бывший начальник охранных спецслужб маршал Л.П. Берия, пытавшийся тем самым отмыться от тех потоков крови, которые пролил он лично и возглавляемые им ведомства. Нельзя не отметить справедливости ради, что этот деятель имел определенные заслуги перед государством в деле организации производства и испытаний ядерной бомбы, руководства внешней разведкой и др. Он предложил в июне 1953 г., ликвидировать сложившуюся гулаговскую систему массового принудительного труда ввиду экономической неэффективности и бесперспективности и даже пересмотреть систему колхозов. Более того, Берия проявил инициативу в проведении всеобщей амнистии заключенных, срок изоляции которых не превышал пяти лет. Он признал ошибочными последние политико-уголовные дела, в том числе преследование «врачей-вредителей», и ряд других сталинских репрессивных акций последнего времени. В области внешней политики Берия выступил за одностороннее прекращение «холодной войны», восстановление отношений с Югославией, объединение Германии с учетом интересов Западной Европы. В известных пределах программа Берия весьма напоминала политику, которая спустя 35 лет получила название «политики нового мышления».

     Председатель  Совета Министров Г.М. Маленков предложил более умеренный вариант десталинизации. В основе его платформы было заложено технократическое стремление ослабить жесткий бюрократический централизм и на этой базе повысить эффективность управления, разбудить инициативность управленческого аппарата. Радикальных мер по обновлению внешней и внутренней политики государства он не формулировал, но при этом на практике осуществлял скорректированный социально-экономический курс. Г. В. Маленков, проводил политику поощрения легкой промышленности и снижения цен на товары широкого потребления.

     В партийном руководстве была также  группа известных соратников Сталина, в которую входили В.М. Молотов, Л.М. Каганович, К.Е. Ворошилов и многие другие консервативные деятели «сталинской закалки», не помышлявшие ни о каких серьезных реформах и стремившиеся к сохранению ставшей традиционной тоталитарной системы управления с ограничением произвола высшей власти в отношении своей же номенклатуры. Косность и инертность этих деятелей были очевидны даже И. В. Сталину, который незадолго до своей смерти планировал их смещение с высших постов и замену молодыми выдвиженцами (в числе которых был Л.И. Брежнев). По мнению ряда историков, Сталин планировал осуществить еще одну ротацию кадров и обновление политической элиты апробированными методами 1937 г. Хотя все соратники знали степень опасности, реально угрожавшей им в последние годы жизни Сталина, они по-прежнему оставались сталинистами и вплоть до 1957 г. отстаивали сталинизм как основу политики СССР¹¹.

     Победу во внутриполитической борьбе одержал Н.С. Хрущев, принявший решение о ликвидации политического режима сталинизма и возрождении так называемых «ленинских норм партийной жизни». Хрущев не обладал ни полноценным образованием, ни солидной теоретической подготовкой, ни собственной программой действий, ни сколько-нибудь законченным представлением о политике десталинизации и ее пределах. Но как политический руководитель сталинской школы он обладал решительностью, энергичностью, целеустремленностью, склонностью к авторитаризму, определенным коварством. Он был, бесспорно, умен и сообразителен, хотя его интеллект не был отточен и отшлифован культурой и воспитанием. Политическая и управленческая философия этого деятеля полностью укладывалась в известный афоризм сталинских времен «Кадры решают все».

     В июне 1953 г. в высшей партийно-государственной  элите произошел своеобразный переворот, когда Н.С. Хрущеву удалось путем заговора отстранить Л. П. Берия от власти. Постановка органов безопасности под контроль монопольной, но все-таки гражданской партии, позволила объективно заложить основу для демократизации политического режима и десталинизации общества. Любопытно, что в акции по захвату Берия принял участие будущий преемник Хрущева — Леонид Брежнев.

     Возглавив партийную, а позднее и государственную исполнительную власть, Н.С. Хрущев реализовывал на практике сталинский авторитарно-командный стиль управления, что впоследствии было справедливо названо волюнтаризмом. Первоначально Н.С. Хрущев заступался за аппаратных работников в противовес Г.М. Маленкову, требовавшему реорганизации госаппарата, но после отстранения последнего в феврале 1955 г. с поста Председателя Совета Министров подверг их еще более резкой критике и сокращению. Такая позиция была связана с тем, что часть коммунистической номенклатуры приветствовала разоблачение культа личности Сталина только в определенных пределах — в рамках высшего эшелона власти, так как нуждалась в личной безопасности. Ломать политическую систему в целом в масштабе всей страны номенклатура не желала. Однако Н.С. Хрущев, обладая всеми рычагами власти и не боясь за свое положение, принял решение демократизировать советскую систему.

 
     2.2. Принципы деятельности  государственного  аппарата периода  развитого социализма

    Сущность  политики Брежнева заключалась в сохранении достигнутых темпов производства и экстенсивном расширении производственных мощностей. В результате СССР фактически «проспал» информационную революцию — компьютеризацию. Второй космический прорыв в науке и производстве не удался. В то время как США, Западная Европа и Япония развивались на постиндустриальных направлениях модернизации, советская экономика традиционно и инерционно развивалась в рамках индустриального этапа. Хотя были отрасли, например космическая, оборонная, которые выпускали конкурентоспособную продукцию, не они определяли погоду в стране. Именно в этом заключается самый, может быть, главный методологический просчет брежневского руководства, ибо все, что не развивается, — останавливается и умирает.

    Буквального застоя в экономике в коне 1960-х  — первой половине 1970-х гг. не было и близко, до системного социально-политического кризиса было еще далеко, но негативная тенденция замедления социально-экономического развития уже обозначилась. Это был симптом тяжелой болезни, но настоящих «врачей» рядом с Брежневым в переносном, политическом смысле слова, не было. Правление Брежнева явилось периодом утверждения консервативного традиционалистского, условно говоря, неосталинского политического режима, в деятельности партийно-государственного аппарата господствовал принцип бюрократического централизма. В политической элите доминировали отношения своеобразного вассалитета нижестоящих по отношению к вышестоящим деятелям, отношения личной преданности.

    Новое партийное руководство последовательно осуществило цикл политических контрреформ. На XXIII съезде КПСС в 1966 г. были отменены ограничения на занятие руководящих должностей в партийной иерархии, восстановлено название «генеральный секретарь ЦК КПСС». Позднее Брежнев совместил эту должность с постом Председателя Верховного Совета СССР и Председателя Совета Обороны. Первоначально Брежнев проявлял себя как энергичный и достаточно компетентный руководитель, хотя и тяготевший к консерватизму, но осуществлявший грамотное руководство в интересах страны. Но в конце своего правления он потерял здоровье и возможности критического мышления и даже попытался при поддержке своего окружения организовать подобие нового коммунистического культа своей личности¹². Но несмотря на все усилия предпринятые государственной идеологической машиной, культ в пропаганде не привел к культу в массовом общественном сознании, ибо, во-первых, после столь «великой и страшной» личности, как Сталин, претендовать на культ заурядной фигуре Брежнева было практически невозможно. Если на Хрущева падала тень Сталина как на его ниспровергателя, что создавало ему возможность войти в историю как великому реформатору, то Брежнев пришел к власти как заурядный эпигон третьего порядка и объективно не мог ни на что претендовать. Для культа нужны особые социально-психологические условия, которые отсутствовали в относительно спокойной атмосфере 1970-х гг., необходимы крупные управленческие заслуги перед нацией, нужна, наконец, особая харизматическая личность. Всего этого у Брежнева не было и близко, если не считать маниакальной страсти к геройским золотым звездам.

    Начиная с середины 1970-х гг. в силу резкого ослабления здоровья Брежнева реальное управление в партии сосредоточилось в Политбюро ЦК КПСС. В рамках этого органа образовалась узкая группа партийных олигархов в составе Ю.В. Андропова, А.Н. Громыко, Ф. Устинова, М.И. Суслова, в какой-то мере К. У. Черненко, которая вместе с Брежневым фактически решала все принципиальнейшие вопросы. А.Н. Косыгин был оттеснен в сторону и фактически лишен политических полномочий. По-прежнему сохранял свои позиции Секретариат ЦК КПСС, 20 отделов которого все более дублировали и подменяли министерства правительства. Через эти отделы осуществлялось так называемое политическое, а фактически прямое руководство отраслями народного хозяйства. Аналогичное положение сложилось и на местах, где местные ЦК, крайкомы и обкомы монополизировали принятие всех политических решений и контролировали деятельность советских и хозяйственных организаций.

    В управлении экономикой был восстановлен отраслевой принцип и устранена введенная Хрущевым совнархозовская территориальная система. Министерство занималось перспективным и годовым планированием развития соответствующей отрасли, утверждало штаты центрального управления, положения о главках, контролировало их деятельность. Развитие управленческой системы шло замедленным эволюционным путем — через создание новых структур, перераспределение ответственности в рамках министерств и ведомств, изменение системы показателей, адаптации к новым задачам. Все эти годы декларировался, прорабатывался, но плохо осуществлялся курс на интенсификацию производства и повышение его эффективности.

    Структура управляющей системы, т.е. постоянный состав подразделений, основанный на жестком штатном расписании, где все должности управленческих работников зафиксированы, а их обязанности регламентированы, была рациональна в условиях стабильной номенклатуры изделий и значительных объемов производства. Начиная со второй половины 1970-х гг. она все сильнее стала расходиться с потребностями экономики, в частности не давала возможности гибко реагировать на изменяющиеся цели производства.

    С 1973 г. стала формироваться обновленная  система управления. Главные управления министерств ликвидировались, и устанавливалась трехзвенная схема управления: министерство — производственное объединение — предприятие. Поиск решения шел опытным путем организации хозрасчетных объединений путем прямого давления партийных органов на министерства с требованием переходить на эту систему управления. Однако многие предприятия и даже объединения были по-прежнему бесправны в вопросах развития собственной инфраструктуры, материального стимулирования работников, распределения жилья. Централизация управления, позволявшая ранее концентрировать ресурсы на важнейших объектах в период освоения построенных производств, теперь становилась отрицательным фактором, так как способствовала неоперативности, негибкости, бюрократизму в худшем, невеберовском, смысле этого слова.

    Необходимость согласования интересов территорий и ведомств, являющаяся серьезнейшей управленческой проблемой, привела к появлению довольно устойчивых механизмов: создавались советы директоров, штабы по координации и контролю за строительством, практиковалось создание постоянных и временных партийных групп. Все эти структуры создавались по инициативе партийных органов. Государственной структуры, которая могла бы эффективно выполнять функции согласования ведомственных интересов при строительстве и освоении производств, создать не удались. Только через партийные органы шло согласование планов развития¹³.

    К концу 70-х гг. начала все более  рельефно проявляться тенденция стагнации, обостряемая исчерпанием резерва рабочей силы. В экономике стали усиливаться деградация и консервация основных фондов, сверхмилитаризация хозяйства, кризис системы управления, проявлявшийся в затратности производства, немобильности форм собственности, дефицитности внутреннего рынка, нестимулированности труда, внедрения престижных, но нерентабельных программ.

 
     2.3. Модернизация управленческого  аппарата и крах  СССР

     11 марта 1985г. Генеральным секретарем  ЦК КПСС становится молодой и энергичный деятель М.С. Горбачев, который начал радикальные перемены в советском обществе. Он сразу создал новую команду управленцев, в которую вошли Е. Лигачев, Н. Рыжков, Б. Ельцин, Э. Шеварднадзе, Л. Зайков, Н. Талызин, А. Яковлев, В. Чебриков. Новое руководство сразу подписывает соглашение с президентом США Р. Рейганом о ликвидации ракет средней дальности. Позднее Горбачев принимает решение о выводе Советской Армии из Афганистана, Монголии, Германии, Центральной Европы, провозглашает политику создания общеевропейского дома и одобряет свержение коммунистических правительств в странах Восточной Европы. Горбачев ликвидирует советский блок Варшавского Договора, наивно рассчитывая, что НАТО ответит тем же.

     XXVII съезд КПСС охарактеризовал предшествующий период как застойный и принял основные направления плана экономического и социального развития страны на 1986—1990 гг. и на период до 2000 г., которые были выдержаны в традиционном «русле».

     В стране отсутствовали полноценные  рыночные механизмы и посредническая инфраструктура для товарно-сырьевых операций, сбыта продукции. В первое время М. С. Горбачев и его окружение пытались использовать механизм давления государственного аппарата для решения экономических проблем.

     Но  неожиданно выяснилось, что вновь  созданные кооперативы и совместные предприятия, пользуясь несовершенством социально-рыночной системы, резко активизировали не всегда законную деятельность по получению прибыли не за счет новых производств или повышения производительности труда, а использования недостатков в управлении и других внеэкономических способов обогащения. Возникло четыре сетки цен: государственные, кооперативная, договорная и теневая. Именно в это время резко усилился возникший в советское время теневой сектор экономики, превратившийся в широкомасштабный криминальный бизнес, жаждавший своей будущей легализации, контроля над властью. Ситуация еще более осложнилась в результате катастрофической аварии на Чернобыльской АЭС на Украине и гигантского землетрясения в Армении, унесшего 50 тыс. жизней, потребовавших колоссальных средств и ресурсов на ликвидацию последствий. Эти республики являлись тогда частью СССР, и их беды были заботой и российского правительства, и народа. Сказалась также неудачная и несвоевременная антиалкогольная кампания, увеличившая бюджетный дефицит¹⁴.