Вопросы правового регулирования муниципальных выборов в России

Данная идея позволяет, помимо прочего, относительно безболезненно разрешить одну из основных проблем выборного процесса – обеспечение явки избирателей. То, что эта проблема стоит сегодня  очень остро, ярко показывают примеры  Владивостока (где попытки избрать дееспособный представительный орган местного самоуправления, начатые в 1993 году, до сих пор не увенчались успехом) и Санкт-Петербурга (здесь в текущем году выборы депутатов муниципального совета округа № 17 привлекли лишь от 2,2 до 5,2 процента избирателей). Непосредственное участие в избирательных деяниях неполитических, но достаточно весомых в каждом муниципальном образовании общественных объединений не может не возбудить интереса местного сообщества, которое в достаточной степени удалено от общеполитических проблем, что и обусловливает его безынициативность.

Нельзя отрицать огромное значение непосредственного  участия выдвигаемых кандидатов в жизнедеятельности муниципального образования (многие авторы отмечают высокую  эффективность личного общения кандидатов с населением именно на местном уровне, значительно превосходящую эффект от деятельности СМИ), которое, несомненно, присутствует в деятельности органов территориального общественного самоуправления, кооперативно-хозяйственных объединений или местных отраслевых корпораций. Однако это является и основным недостатком предлагаемого подхода.

Вытеснение подобным образом партий из общественно-политической жизни местного сообщества приведет к гибели зарождающееся формирование местной партийной элиты. Так, еще в период становления избирательной системы России, в 1993 году, К.Г. Холодковский отмечал, что избирательный закон, не стимулирующий развитие партий, лишь законсервирует нынешнее положение. Тогда как коммунальное большинство в местном представительном органе вряд ли придет в него с обоснованной политической позицией, четким пониманием существа муниципальных правоотношений, необходимости реформ, осознанием приоритетности интересов местного сообщества. Политическая организация позволяет в той или иной степени сформировать гражданское правосознание будущего муниципального политика. Следует отметить, что присутствие общероссийских политических объединений (партий) на муниципальном уровне также не обеспечит эффективного решения местных задач в силу оторванности от муниципальной проблематики, сосредоточенности на общефедеральных задачах.

Деятельность  политических партий направлена в первую очередь на реализацию политических прав и свобод граждан, активное включение  их в процессы управления делами государства, а в рассматриваемом случае – делами местного сообщества. Политическая организация позволяет создать некий промежуточный механизм между обществом (в идеале – гражданским обществом) и государством (государственной и местной властью), механизм, позволяющий создать эффективные правовые регуляторы, в которых нуждаются общественные отношения. Все сказанное относится в большей степени к населению, организация которого в местное сообщество не может состояться без проявления политической активности граждан, проживающих в конкретном муниципальном образовании.

«Местному сообществу не может сопутствовать успех, если его граждане пребывают в состоянии  апатии, дезорганизации и не располагают  в нем сетью общественных структур, способной мобилизовать и четко  выразить волю большинства, превратить ее в эффективный инструмент местного самоуправления». Разумеется, подобным инструментом должны стать местные политические образования (партии), ибо основной целью их создания является постоянное и непосредственное участие в данных процессах, тогда как иные общественные объединения, действующие в муниципальном образовании, имеют более узкие, специальные цели: жилищно-коммунального или кооперативно-хозяйственного характера.

Таким образом, в существующей ситуации привлечение  к участию в местных выборах неполитических общественных объединений должно иметь временный либо ограничительный характер. Представляется возможным использование в этих целях двух вариантов:

А. Разрешительное регулирование.

При нем законодатель не ограничивает участников муниципальных выборов исключительно политическими образованиями; в федеральном законодательстве (законодательстве субъектов Федерации) предусматривается выдвижение кандидатов, агитация и участие в избирательном процессе и различных общественных объединений. Одновременно для данных объединений устанавливаются минимально необходимые для обеспечения конституционных гарантий ограничения (государственная регистрация не менее чем за год до выборов, отдельные требования к видам деятельности, требования к информации, подлежащей раскрытию, и проч.). При этом окончательное решение о формах и порядке участия объединений в муниципальных выборах принимается населением самостоятельно и закрепляется в Уставе муниципального образования.

Б. Нормативное  предписание.

Законодательством устанавливается, что определенная часть представительного органа формируется из членов неполитических объединений, к которым также могут быть предъявлены определенные требования, гарантирующие реализацию политических прав граждан. Муниципальные образования при этом могли бы устанавливать дополнительные требования (в Уставе) относительно статуса данных объединений и порядка их участия в выборах.

В то же время  необходимо отметить достаточно определенную позицию федерального законодателя в определении субъектов муниципальных выборов. Речь идет о проекте Федерального закона «О политических партиях», внесенном Президентом Российской Федерации и принятом Государственной Думой в первом чтении. Данный закон принципиально не предусматривает существования региональных, и тем более  местных, политических партий. Согласно статье 3 указанного проекта, «политическая партия – это добровольное объединение граждан Российской Федерации, созданное в целях участия в политической жизни общества посредством формирования и выражения политической воли граждан, участия в выборах и представления интересов граждан в законодательных (представительных) органах государственной власти и представительных органах местного самоуправления». При этом политическая партия должна отвечать следующим основным требованиям:

– «иметь региональные отделения более чем в половине субъектов Российской Федерации, при  этом в субъекте Федерации может  быть создано только одно региональное отделение данной политической партии;

– в ней должно состоять не менее десяти тысяч членов, при этом в каждом из региональных отделений должно состоять не менее ста членов политической партии».

Приведенные определения  свидетельствуют, что в случае принятия настоящих норм в Российской Федерации  будет возможно формирование только общероссийских (федеральных) партий, ибо никаких нормативных установлений в отношении существования региональных и местных партий в Законе не содержится. Видимо, авторы считают деятельность соответствующих отделений общефедеральных партий достаточной для формирования политики регионального и местного уровня. Следует согласиться с профессором Ю.А. Дмитриевым, который считает, что такой подход вряд ли можно признать вполне оправданным.

Несомненно, нельзя отрицать особый статус политических партий – некоего института, "который соединяет государство (политическое общество) и население (гражданское общество) и одновременно входит в каждое из них». Можно даже отчасти согласиться с выводом о том, что иные общественные объединения прочно связаны с гражданским обществом, далеки от общества политического и практически лишены влияния на результаты деятельности государства в целом.

Но только не в отношении местного самоуправления!

Местное самоуправление есть институт, глубоко проникающий  как в гражданское общество, так и в государство, поэтому говорить о необходимости выстраивания промежуточных механизмов в виде политических партий, особенно если такие механизмы закладывают препятствия к нормальному взаимодействию этих систем, неразумно.

Подобная конструкция на местном уровне скорее всего приведет к окончательному отказу от избирательной системы пропорционального представительства, ведь в данном случае основную роль в муниципальных выборах придется отдать федеральным партийным образованиям, без какого бы то ни было шанса на участие местных структур (вряд ли подобное положение вещей устроит местное сообщество). В результате произойдет отмирание едва начавшего формироваться основного элемента местной демократии – местного партийного представительства.

В обоснование высказанных доводов о необходимости учета специфики муниципальных выборов при осуществлении государственно-правового регулирования следует привести уникальный по своему характеру институт отзыва выборного лица местного самоуправления.

Применение права отзыва связано с тем, какой принцип положен в основу избрания выборного должностного лица: императивного мандата (дающего гражданам право давать обязательные наказы своему избраннику и досрочно отзывать последнего, если их наказы не исполняются) или свободного мандата (когда члены выборного органа, являющиеся представителями всего населения, связаны лишь конституцией и совестью и никто не вправе давать им обязательные указания).

Предоставление права отзыва, таким образом, приводит в действие принцип императивного мандата – особую систему взаимодействия депутата с избирателями.

То, что институт отзыва предусмотрен российским законодателем  в отношении выборных лиц местного самоуправления, уже говорит о  достаточно устойчивых связях депутатов (иных выборных лиц) с населением муниципального образования. Институт отзыва (фактически институт доверия), помимо возможности контроля за деятельностью избранного депутата (иного выборного лица), возлагает на его электоральную группу и соответствующую ответственность.

Однако федеральный законодатель опять же отдал решение данного вопроса на откуп субъекту Федерации (ст. 17 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ"), не установив при этом разумных ограничений законотворчества последних и гарантий самостоятельности местного самоуправления. Так появляются невразумительные нормативные акты, устанавливающие в качестве основания для отзыва такие факты как «утрата связи с населением». Подобное законодательное регулирование, мягко говоря, отрицательно сказывается на возможностях эффективной реализации права граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, формирования дееспособного местного сообщества.

Завершая наше исследование необходимо резюмировать наличие специфики муниципальных выборов, что находит свое проявление как в законодательстве, так и в реально складывающихся на местном уровне общественных отношениях. При этом на настоящий момент законодательное регулирование рассмотренных отношений не завершено и требует дальнейшего совершенствования, что не исключает в том числе и коренных его изменений.