Вопросы правового регулирования муниципальных выборов в России

Проблематика  данной статьи связана с назревшей  необходимостью более предметного  рассмотрения вопросов обеспечения  реализации конституционного права  граждан на управление делами государства, в данном случае – посредством  формирования органов местного самоуправления. Избирательное законодательство в настоящее время достигло достаточной степени развития, чтобы предъявлять к нему более серьезные требования, чем на первых этапах формирования, когда в первую очередь требовалось обеспечить реализацию основных демократических принципов проведения свободных выборов на основе многопартийности и реальной альтернативы в выборе кандидата.

Следует также  отметить фактическое завершение почти  десятилетнего процесса становления  такого демократического института, как  местное самоуправление, о котором в настоящее время можно говорить как о состоявшемся элементе российской государственности. Однако развитие данного института все еще связано со значительными трудностями, среди которых можно выделить проблему реализации права граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления.

Представляется, что приступить к ее исследованию необходимо с рассмотрения положения  местного самоуправления в современном  обществе и государстве.

Сущность местного самоуправления определяется пограничным состоянием этого института, занимающего свое место среди институтов гражданского общества и государства, особыми свойствами муниципальной власти.

Понятие гражданского общества включает в себя совокупность следующих элементов:

– добровольно  сформировавшихся первичных самоуправляющихся общностей людей (семья, кооперации, ассоциации, хозяйственные корпорации, общественные организации, профессиональные, творческие, спортивные, этнические, конфессиональные и другие объединения);

– негосударственных экономических, социальных, духовных, нравственных и других общественных отношений;

– производственной и частной жизни людей, их обычаев, традиций, нравов;

– сферы самоуправления свободных индивидов и их организаций, огражденной законом от прямого  вмешательства в нее со стороны государства и политики.

Местное самоуправление представляет собой самостоятельную  деятельность населения, направленную на решение вопросов непосредственного  жизнеобеспечения соответствующего поселения (территории).

Основным качественным критерием, определяющим отнесение местного самоуправления к элементам гражданского общества, является самоорганизация граждан для достижения целей, обусловленных общими (совместными) интересами. Самоорганизация здесь означает, во-первых, добровольность данных формирований; во-вторых, самоуправленческое начало при обеспечении совместных интересов; в-третьих, самостоятельность в реализации поставленных задач (ограничение государственного вмешательства).

Однако существо указанных интересов состоит  в управлении публичными делами (делами общества и государства), в том числе посредством реализации властных полномочий, что выделяет местное самоуправление в особый институт гражданского общества, отличный от сферы семейных, производственных, культурных и иных общественных отношений.

В то же время  местное самоуправление не может  не быть институтом государства, что  обусловливается существом вопросов, решение которых требует наделение  местного самоуправления властными  полномочиями.

Автор исходит  из понимания государства в широком смысле слова как "политического сообщества". Долгое время в юридической науке господствовала точка зрения, согласно которой государство сводилось исключительно к системе органов государственной власти: "Государство всегда было известным аппаратом, который выделялся из общества и состоял из группы людей, занимающихся тем или почти тем, или главным образом тем, чтобы управлять". С принятием действующей Конституции Российской Федерации появились новые правовые институты, раскрывающие понятие категории "государство": конституционный строй, многопартийность, демократия, политический плюрализм, местное самоуправление и многие другие.

То есть под  государством в настоящее время  необходимо понимать "сферу реализации публичной власти, осуществляемой непосредственно населением, органами государственной власти и органами местного самоуправления и иными объединениями граждан в целях управления политическими процессами в стране," или "политическое общество".

В то же время, несмотря на то, что государственная власть и власть местного сообщества (муниципальная власть) по качественному критерию суть власть публичная, нельзя не указать на следующее их общее свойство. Государственная и муниципальная власть наделены правом издания общеобязательных нормативных правовых актов и использования особых форм принуждения к их исполнению (например, с помощью милицейских, налоговых и других органов), что отсутствует при реализации иных форм публичной власти.

Однако следует  отметить, что соблюдение решений  местного самоуправления может обеспечиваться и без применения вышеобозначенного принуждения, например, в силу экономической целесообразности, признаваемой всеми членами местного сообщества.

Конституция Российской Федерации выделяет два уровня осуществления  народовластия: посредством государственной власти и посредством местного самоуправления (муниципальной власти), из чего следует, что решение государственных задач и выполнение государственных функций осуществляется через осуществление государственной и муниципальной власти. Автор определяет государственные задачи и функции в широком смысле, как задачи и функции государства в целом (включая местное самоуправление), определяющие цель его существования. Следует отметить, что жизнеобеспечение населения (в том числе в границах муниципального образования) является одной из первоочередных задач государства, что предопределяет положение местного самоуправления в системе его институтов.

Следует также  учитывать специфику становления  местного самоуправления в России –  так называемое «формирование сверху», когда инициатором муниципального движения стало государство в лице федеральных органов власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Нужно, однако, отметить, что, несмотря на общепризнанность приведенного тезиса, муниципальная реформа имела, несомненно, демократический, конституционный характер: первые положения о местном самоуправлении появились в Конституции РСФСР 1990 года, а основные принципы осуществления муниципальной власти в настоящий момент закрепляют положения Конституции Российской Федерации 1993 года.

При этом первичное  формирование органов местного самоуправления проходило в России под неуклонным руководством органов государственной  власти. В данном положении нет  ничего противоестественного, ибо для  того, чтобы реализовать получившее конституционное признание право граждан на осуществление местного самоуправления, потребовалось принятие императивных норм, предписывающих определенный порядок и условия проведения выборов в органы местного самоуправления.

Местное самоуправление именуют еще «подзаконной властью», в силу объективного его положения  в качестве низшего звена властной системы государства. Действительно, население при осуществлении  местного самоуправления в первую очередь  руководствуется федеральными нормами и нормами законодательства субъектов Федерации, которые имеют приоритет перед муниципальными нормативными актами. В то же время существуют сферы исключительного ведения местного самоуправления, которые государственная власть не должна затрагивать при нормативном регулировании. Это самостоятельность в применении собственных полномочий, определении структуры органов местного самоуправления, свободное использование форм непосредственной и представительной демократии при осуществлении местного самоуправления.

Остановимся на пределах государственного вмешательства  в данные отношения, в частности  на специфике законодательной регламентации  института муниципальных выборов.

С одной стороны, согласно Конституции Российской Федерации, государство в лице федеральных органов власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации должно ограничиться установлением общих принципов организации местного самоуправления. Иначе говоря, установить систему принципиальных положений, содержащих гарантии осуществления права граждан на свободное избрание муниципальных выборных органов. Здесь следует отметить также необходимость установления норм – запретов (ограничений), препятствующих нарушению данного права.

С другой стороны, государственная власть должна гарантировать реализацию избирательных прав граждан, обеспеченную определенными нормативными механизмами, в том числе четкой законодательной регламентацией всех необходимых избирательных процедур.

Указанная задача в настоящее время решена в  Федеральном законе «Об основных гарантиях..», в котором практически отсутствуют особенности организации и проведения муниципальных выборов, все процедуры выборов в государстве прописаны вне зависимости от уровня их проведения, а также отдельных положений Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ". Переходные нормы (Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации " и Федеральный закон "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления") содержат прямые предписания относительно всего процесса осуществления муниципальных выборов. В отношении статьи 59 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ", устанавливающей сроки полномочий избранных на момент вступления его в силу членов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления, было даже возбуждено конституционное судопроизводство.

Согласно статье 1 ФЗ "Об основных гарантиях...", данным законом определяются «основные гарантии реализации гражданами Российской Федерации … права избирать и быть избранными … в органы местного самоуправления».

Глоссарий Закона содержит определение органов местного самоуправления. Это "представительные органы местного самоуправления и выборные должностные лица местного самоуправления, избираемые непосредственно гражданами на территориях, на которых осуществляется местное самоуправление в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации». Таким образом, посредством данной дефиниции выборные должностные лица включены в сферу действия Закона, более того, признаются органами местного самоуправления. Существенного противоречия с нормами Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" данная статья не содержит, поскольку и в литературе, и на практике уже сложилось единое мнение о возможности признания выборного должностного лица местного самоуправления  единоличным органом местного самоуправления, подкрепленное решением Конституционного Суда Российской Федерации (Определение от 26 сентября 1996 г.). В то же время представляется необходимым соблюдать чистоту законодательного регулирования, т.е. обеспечивать унификацию правовых норм хотя бы в содержании дефиниций. Так, Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" не предусматривает возможности для выборного должностного лица местного самоуправления выступать в качестве органа местного самоуправления.

Здесь же возникает  вопрос, каким образом должны формироваться  иные выборные органы местного самоуправления, создание которых предусмотрено Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". ФЗ Об основных гарантиях говорит лишь о представительном органе местного самоуправления, что делает его нормы обязательными лишь при избрании депутатов представительного органа, тогда как в настоящее время весьма распространенной практикой стало формирование контрольно-ревизионных выборных органов местного самоуправления, таких, например, как Счетная палата муниципального образования.

Согласно Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", положения о структуре, порядке формирования органов местного самоуправления, сроках полномочий депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления устанавливаются Уставом муниципального образования.

Однако Устав  муниципального образования как  основной нормативный акт местного самоуправления выпал из сферы правового  регулирования муниципальных выборов: ФЗ об основных гарантиях не включил  его в состав соответствующих правовых источников, как видно из вышеприведенного определения из глоссария Закона.

Статьи 14, 15 и 16 данного  Закона предусматривают непосредственное федеральное законодательное регулирование  и регулирование субъектов Российской Федерации в отношении порядка образования выборных органов местного самоуправления (избрания депутатов представительного органа) и избрания главы муниципального образования.

Здесь важно  отметить, что «установление порядка  проведения муниципальных выборов  предполагает регулирование лишь процедурных вопросов осуществления избирательных действий». Принятие решения о назначении выборов (в том числе определение даты голосования) есть исключительное полномочие местного самоуправления. Также следует отнести к последним вопросы о вхождении выборного должностного лица в состав выборного коллегиального органа местного самоуправления и о частичной ротации выборного коллегиального органа.

По мнению автора, необходимо передать на муниципальный  уровень решение основных вопросов, принципиальных для обеспечения реализации права избирать и быть избранным в органы местного самоуправления как составной и неотъемлемой части права на осуществление местного самоуправления. Иначе создается впечатление, что законодатель озабочен исключительно соблюдением необходимых демократических процедур, обеспечивающих всеобщее, равное и прямое избирательное право граждан при тайном голосовании. Тогда как «местное самоуправление и местные выборы сами по себе не являются ценностями, они бессмысленны без местного сообщества, которое есть больше, чем сумма граждан, проживающих на территории муниципального образования».