Вопросы правового регулирования муниципальных выборов в России

Понятие “местное сообщество” в федеральном законодательстве отсутствует, но активно используется в литературе, а также в законодательстве отдельных субъектов Российской Федерации. Более того, термин "местное самоуправление", содержащийся в Конституции Российской Федерации, имеет два различных значения. С одной стороны,  это деятельность населения, направленная на обеспечение самостоятельного решения вопросов местного значения, что в целом совпадает с дефиницией, которую содержит Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". С другой стороны,  это не что иное, как местное сообщество. Иначе совершенно не имеют смысла нормы, устанавливающие, что "местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно" (статья 12 Конституции Российской Федерации), "местное самоуправление в Российской Федерации гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, запретом на ограничение прав местного самоуправления" (статья 133 Конституции Российской Федерации).

Формирование  же самоуправляемого местного сообщества невозможно без осознания гражданами, проживающими в муниципальном образовании, своей причастности к нему, признанием себя членом некой корпорации, оказывающим непосредственное влияние на решение корпоративных вопросов. Созданием такой общности людей, принимающих на себя ответственность за дела местные, о чем в идеальном варианте системы местного самоуправления говорится в Конституции Российской Федерации, и должен заниматься институт муниципальных выборов. Иными словами, порядок и условия «приобретения членства в местном сообществе» должны быть установлены самими гражданами (полагается, в Уставе муниципального образования). Приобретение членства – это, естественно, предоставление лицу права избирать (активного избирательного права) и быть избранным в органы местного самоуправления (пассивного избирательного права).

Иначе говоря, на наш взгляд, определение возрастного  ценза при реализации пассивного избирательного права на выборах  в органы местного самоуправления –  компетенция местного самоуправления, как и определение дополнительных условий реализации активного и пассивного избирательного права на местных выборах, с учетом положений Конституции Российской Федерации и Федерального законодательства, а также законодательства субъектов Российской Федерации, устанавливающего разумные, обусловленные исключительно важностью обеспечения политических прав граждан обоснованные требования. К последнимследует отнести, например, норму, содержащую запрет на установление предельного возраста гражданина для реализации избирательного права (п.6 ст.4 ФЗ об осн. гар.).

Данная проблема (установление дополнительных цензов для реализации пассивного избирательного права) уже неоднократно поднималась в Конституционном Суде на уровне Федерации  и ее субъекта.

Не вдаваясь в существо спора, который не является предметом настоящего исследования, рассмотрим отдельные его эпизоды, в частности подходы судей Конституционного Суда, высказываемые ими в особых мнениях.

Так, представляется верным подход судьи Н.В. Витрука, который  в особом мнении по делу о проверке конституционности положений статей 74 (часть первая) и 90 Конституции Республики Хакасия указывает следующее: «Пассивное избирательное право отличается от активного избирательного права в том числе и тем, что Конституция и избирательные законы могут устанавливать для кандидатов в депутаты на выборные должности, кроме условий достижения определенного возраста, обладания дееспособностью и др., что связано с определением их избирательной правосубъектности (праводееспособности), с безупречной репутацией, повышенной положительной ответственностью перед избирателями, дополнительные условия: знание государственного языка, проживание, постоянное или преимущественное (через определение его срока),  на территории Российской Федерации или ее субъекта».

И здесь хотелось бы обратить внимание на то, что если отношения между субъектами и  Федерацией строятся на основе принципа федерализма – максимально четкого  разграничения компетенции и  деятельности соответствующих органов  исключительно в ее пределах, как правило определенных законом, – то к местному самоуправлению необходим совершенно иной подход. Местное самоуправление  есть самостоятельная деятельность населения (статья 130 Конституции Российской Федерации, статья 2 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"). Компетенцию местного самоуправления составляют вопросы местного значения, перечень которых не является ограниченным (!). Так, статья 132 Конституции Российской Федерации завершает смысловой ряд полномочий органов местного самоуправления «и иные вопросы местного значения», а статья 6 Закона прямо говорит о возможности принятия муниципальным образованием к своему ведению иных вопросов, не отнесенных к ведению государственной власти и иных муниципальных образований.

Взаимоотношения государственной и муниципальной  власти, таким образом, должны учитывать  конституционный статус местного самоуправления, его самостоятельность в пределах собственных полномочий, к которым, в первую очередь, следует отнести вопросы осуществления местного самоуправления посредством органов местного самоуправления. Проводя аналогию с указанными решениями Конституционного Суда Российской Федерации, автор хотел бы не просто указать на необходимость соответствующего регулирования института муниципальных выборов, но также подчеркнуть, что местное самоуправление  есть уровень власти, имеющий одинаковую правовую природу с иными властными структурами, поскольку все они являются формой народовластия.

Возвращаясь к  анализу норм Закона, отметим, что представляется неоправданным обязательное включение в списки избирателей на муниципальных выборах иностранных граждан при наличии соответствующего международного договора (п.4 ст.18). Так, ст. 18 Устава Союза Беларуси и России наделяет граждан государств Союза правом избирать и быть избранными в органы местного самоуправления государства, на территории которого он постоянно или преимущественно проживает. Здесь следует учитывать особенности (обычаи, традиции) территории, приоритеты и предпочтения местного сообщества и отдать решение данного вопроса в ведение последнего, предусмотрев в законодательстве лишь правовую возможность предоставления указанных прав.

В свете изложенных подходов следует положительно оценить  наличие нормы, предусматривающей  возможность установления порядка  выдвижения без сбора подписей в муниципальных образованиях с числом зарегистрированных избирателей менее 10 тысяч (п.5 ст. 31 ФЗ "Об основных гарантиях..."). Однако реализация этой нормы ставится в зависимость от порядка выдвижения кандидата, установленного субъектом Российской Федерации.

Следует также  позволить местному самоуправлению самостоятельно определять вопросы  внесения избирательного залога; что  в настоящее время  отдано на откуп субъектам Федерации и федеральному законодателю (п.5 ст. 32). Последние же, на наш взгляд, должны определять основные принципы внесения избирательного залога (ограничения его в размерах, условия принятия и хранения, необходимые для предотвращения возможных злоупотреблений), обеспечивающие его применение в качестве формы поддержки кандидата. Тем более что на местном уровне вся деятельность кандидатов более прозрачна, подвержена более строгому контролю.

Решение вопроса  о создании контрольно-ревизионных  служб при избирательных комиссиях  муниципального уровня, согласно статье 48 ФЗ "Об основных гарантиях...", также могло бы приниматься органами местного самоуправления самостоятельно, а не предусматриваться в законе субъекта Российской Федерации.

А вот проблема проведения соответствующих выборов, когда состав представительного  органа местного самоуправления фактически оказывается неправомочным принимать необходимые решения (например, при досрочном прекращении полномочий отдельных депутатов), осталась в федеральном законодательстве неразрешенной. Подобные ситуации в настоящее время для российских регионов далеко не редкость.

По причине запрета на формирование многомандатных избирательных округов с числом мандатов более пяти (п.6 ст.19) указанная проблема стала практически неразрешимой в Хомутининском сельском муниципальном образовании Челябинской области. Представительный орган данного муниципалитета – Хомутининский сельский муниципальный совет, принял решение о добровольной отставке, причем в полном составе. При этом территория данного муниципального образования, согласно положениям его Устава (!), составляет единый многомандатный округ. Представительный орган состоит из 7 депутатов, которых оказалось невозможным избрать в многомандатном округе, равном муниципальному образованию, в связи с ограничением, установленным федеральным законодателем. В связи с фактическим отсутствием представительного органа внести необходимые изменения в Устав также не оказалось возможным. Насколько известно автору, рассмотрение данного вопроса в различных инстанциях и судах ведется уже второй год; подано соответствующее обращение и в Конституционный Суд Российской Федерации. Возникновение подобных ситуаций вызывает серьезные сомнения в обоснованности введения законодателем рассмотренного ограничения.

Практический  интерес представляет также возможность  избрания должностных лиц местного самоуправления на собрании (сходе) граждан. Здесь мы опять сталкиваемся с рассмотренным выше Федеральным законом "Об основных гарантиях..." понятием «органы местного самоуправления», в числе которых названы выборные лица местного самоуправления. Муниципальное законодательство предусматривает возможность осуществления полномочий представительного органа местного самоуправления собраниями (сходами) граждан в малых муниципальных образованиях. По мнению достаточно авторитетных авторов, это положение вступает в противоречие с положениями избирательного законодательства о проведении выборов данных лиц в рамках определенной процедуры на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Авторы указывают на приоритет норм ФЗ "Об основных гарантиях..." при разрешении подобной коллизии. Принятие такой позиции приводит нас к выводу о невозможности избрания выборного должностного лица местного самоуправления представительным органом местного самоуправления, поскольку к данному случаю необходимо предъявлять аналогичные требования, что представляется необоснованным.

Однако рассматриваемая  дефиниция указанного Федерального закона включает только тех выборных должностных лиц местного самоуправления, которые подлежат избранию непосредственно гражданами муниципального образования. Иными словами, жесткие требования ФЗ "Об основных гарантиях..." распространяются прежде всего на главу муниципального образования, если порядок его избрания, определенный Уставом, предусматривает прямое голосование граждан данной территории. Данные нормы относятся также и к иным выборным должностным лицам местного самоуправления, которые избираются населением непосредственно, согласно местным нормативным правовым актам.

Исходя из приведенных  рассуждений, следует сделать вывод о том, что нормы ФЗ "Об основных гарантиях..." не препятствуют избранию выборных должностных лиц местного самоуправления на собрании (сходе) граждан, которое осуществляет функции представительного органа местного самоуправления, если данное его полномочие закреплено Уставом муниципального образования.

На наш взгляд, более пристального внимания законодателя требует и вопрос участия органов местного самоуправления в проведении выборов регионального и федерального уровня.

Так, согласно с  п. 1 ст. 20 ФЗ "Об основных гарантиях...", избирательные участки и участки референдума образуются главой муниципального образования, им же публикуются списки избирателей (п. 7). Однако в соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" должность главы муниципального образования не является обязательной. Статья 49 указывает на обязанность безвозмездного предоставления помещений для голосования. Здесь уже предусматривается, что решение об этом принимает лицо, уполномоченное соответствующим органом местного самоуправления (при отсутствии главы). При этом недостаточно проработаны основания принятия подобных решений данным лицом и уполномочившим его органом, если речь идет о выборах не муниципального уровня.

Вопрос обеспечения (в той или иной форме) проведения региональных и федеральных выборов  не включен в компетенцию местного самоуправления согласно нормам Конституции  Российской Федерации и Федерального закона "Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации» (статья 6). Иным образом отнести этот вопрос к ведению органов местного самоуправления возможно, лишь признав его вопросом местного значения, что вряд ли обоснованно, либо определив его в виде государственного полномочия, которым органы местного самоуправления могут быть наделены в установленном порядке, с передачей необходимых финансовых и материальных средств (п. 2 ст. 132 Конституции).

Представляется, что средства на данные цели, которые  должны передаваться в распоряжение территориальной избирательной комиссии, могут быть предусмотрены непосредственно в федеральном бюджете.

Итак, мы рассмотрели  особенности правового регулирования  института муниципальных выборов  в действующем федеральном законодательстве, а также общие вопросы законодательного регулирования, осуществляемого субъектами Российской Федерации в данной сфере.

Далее хотелось бы остановиться на нескольких теоретических  положениях, которые, по мнению автора, необходимо учитывать при формировании законодательства о муниципальных выборах.

Так, требует  рассмотрения вопрос о характере  субъектов муниципальных выборов.

Специфику местных  выборов Т. Абалкина усматривает  в их хозяйственной ориентации, в  отличие от политической направленности губернаторских (!!!) выборов. Она подчеркивает, что в большинстве муниципальных образований претенденты на должность мэра вынужденно должны будут принять в качестве ведущей ориентацию социальной защиты и патронажа, ибо с местной властью связываются бытовые интересы, то есть те, которые выражаются в понятии «комфорт проживания».

Аналогичную позицию  высказывает В.А. Черников, считающий, что необходимо отказаться от определения  субъектов участия в муниципальных  выборах по политическому признаку. Окраска местной власти не только и не столько политическая, сколько социально-коммунальная. Местное самоуправление обеспечивает прежде всего решение жизненно важных вопросов функционирования местного хозяйства, предоставление населению социо-культурных услуг (включая благоустройство и развитие территории).

Трудно не согласиться, что активными участниками местных  выборов могут стать самые  различные объединения граждан, действующие на территории муниципального образования, в первую очередь такие, как органы территориального общественного  самоуправления, кооперативно-хозяйственные объединения (жилищные, гаражные, садово-огородные кооперативы), экологические и иные природоохранные общественные движения, а также объединения представителей малого и среднего бизнеса. Наличие в составе выборного органа местного самоуправления представителей подобных групп даст возможность реально учитывать мнение населения при решении вопросов именно местного значения, повысить эффективность ведения хозяйства и обеспечить социально-экономическое развитие муниципального образования.