Внешний долг России

       Следует отметить, что в общеупотребительном значении под термином «государственный долг» понимается не вся задолженность органов государственного управления, а бюджетная задолженность центрального (федерального) правительства. В таком понимании он не включает задолженность региональных и муниципальных органов власти и внебюджетных фондов.

       Получаемые  при заимствовании денежные ресурсы помогают государству справляться с финансовыми трудностями. Вместе с тем задолженность государства, если она приобретает значительные размеры, оказывает существенное воздействие на экономику страны. Органы государственного управления обязаны производить дополнительные расходы на выплату процентов и погашение основной суммы долга за счет увеличения налогообложения, рефинансирования долга путем новых заимствований или сокращения расходов по другим направлениям.

       Погашение государственного долга осуществляется денежными выплатами, обменом долговых обязательств на налоговые освобождения, аннулированием задолженности кредитором, отказом от уплаты, принятием задолженности другим органом управления и т. д. Сумма долга государственных органов не уменьшается на величину задолженности этим органам./5/ 
 

       2.2 Политика управления внешнем долгом в девяностые годы 
 

       Советский Союз в свое время относился к  категории первоклассных заемщиков. Такая репутация сформировалась на фоне практически полного отсутствия масштабных заимствований за рубежом. Однако в последние шесть лет существования СССР его внешний долг увеличивался темпами, которые опережали все основные экономические показатели развития страны, а по ряду параметров (прирост ВВП и национального дохода, производительность труда, увеличение экспорта) изменения носили прямо противоположный характер, при росте внешнего долга эти показатели неуклонно ухудшались. Таким образом, Советский Союз повторял путь, пройденный многими развивающимися странами в конце 1970-х гг., когда чрезмерные заимствования привели сначала к неплатежам, а затем к острейшему в послевоенный период кризису международной задолженности./6/

       Принимавшиеся в тот период решения исходили из краткосрочных целей - необходимости  срочно закрыть многочисленные финансовые разрывы. По директивным указаниям брались любые кредиты на любых условиях. В результате такой политики долг на начало 1992 г. составил уже 100 млрд дол. Накопленную задолженность невозможно было погасить: резкое падение доходов бюджета, реформирование валютного режима в Российской Федерации (в частности переход от централизованных продаж валюты к единому курсу рубля и обязательной продаже валютной выручки) - эти и целый ряд других обстоятельств требовали времени на адаптацию. Следует отметить и то обстоятельство, что в условиях действовавшей на тот момент советской системы «управления» внешним долгом постепенно складывалась крайне неблагоприятная структура задолженности. В частности, резко увеличилась доля краткосрочной (до одного года) внешней задолженности. Был момент, когда эта задолженность составляла 44% всей суммы внешних обязательств бывшего СССР, хотя теория и мировая практика считает безопасным уровень, не превышающий 10%. К тому же отмечалась значительная несбалансированность между различными компонентами по видам использовавшихся в кредитных соглашениях валют, а также отсутствие согласования валютной структуры задолженности со структурой валютных доходов страны, номинированных, в основном, в долларах США. Другими словами, падение курса американской валюты приводило к резкому (на сотни миллионов долларов США) увеличению долларового эквивалента как самой задолженности, так и платежей по ее обслуживанию./6/

       Разумеется, имели значение и другие внутренние факторы, роль которых в нарастании кризиса платежеспособности СССР неоднократно обсуждалась в печати: рост дефицита бюджета, высокие темпы инфляции, низкая эффективность использования внешних заимствований и другие, а также внешние факторы: значительные объемы «кредитов перестройки» - займов, предоставленных под новый политический курс, распад системы СЭВ и продолжавшийся распад хозяйственных связей внутри бывшего СССР, падение цен на сырье и энергоносители. Таким образом, кризис платежеспособности, поразивший СССР в 1991 г. (де-факто 19 ноября 1991 г. был объявлен первый дефолт по советскому долгу), был обусловлен политическим и экономическим ходом развития страны, хотя действие внешних факторов, безусловно, усиливало кризисные тенденции. Российская Федерация уже не имела возможности как правопреемник бывшего СССР изменить наследуемую финансовую ситуацию, хотя и пыталась договориться об управлении внешним долгом бывшего СССР на коллективной основе. Фактический отказ республик СНГ от выделения соответствующей текущим платежам доли валютных средств вынудил Правительство Российской Федерации принять на себя всю ответственность по внешней задолженности бывшего СССР. Как следствие, молодое российское государство превратилось в одного из крупнейших в мире суверенных должников, хотя ее правительство самостоятельно привлекло первые иностранные займы только в 1992 году.

       За  годы реформ 1991 - 1997 гг. Россия так и  не смогла преодолеть хронический кризис государственных финансов, начавшийся в конце 1980-х гг. Объективный характер большинства возникших трудностей и масштабы системного кризиса в России в начале 1990-х гг. не оставляли иного выбора, кроме активного использования внешнего экономического содействия для обеспечения выживания хозяйства страны и снижения остроты социальных проблем.

       Вместе  с тем важно отметить, что в  своих расчетах на финансовое содействие со стороны Запада российское руководство исходило также из нереальных предпосылок. Инициаторы демократических преобразований в России рассчитывали на широкую финансовую поддержку, включающую списание внешних долгов, как достойное вознаграждение России за политические и экономические реформы. Однако западные лидеры не только не собирались бескорыстно поддерживать демократические перемены в России, но и желали вернуть долги по обязательствам СССР./7/

        В российской экономической литературе существуют различные оценки целесообразности и эффективности внешних заимствований России в 1990-е гг. И хотя нельзя отрицать их жизненной важности для решения наиболее острых экономических и социальных проблем переходного периода, необходимо отметить существовавшие просчеты и недостатки в использовании внешних заимствований. Руководство страны активно использовало внешние заимствования для финансирования текущих расходов государственного бюджета. Заемные средства из внешних источников, полученные для финансирования бюджетного дефицита, расходовались на текущие бюджетные нужды и не попадали в реальный сектор экономики. Эти средства не использовались для производственных инвестиций, они не служили задачам прогрессивных структурных преобразований в российской экономике, и поэтому они не создавали источников погашения возникших обязательств и предпосылок для устранения в будущем самой потребности в иностранных заимствованиях. За период 1992 - 1999 гг. за счет внешних источников финансирования было покрыто 52% бюджетного дефицита'. Однако в отдельные годы величина этого финансирования принимала различные значения. Так, в 1993- 1994 гг. внешние кредиты оставались на низком уровне, а их доля в финансировании дефицита федерального бюджета не выходила за пределы 10%. Это объяснялось активным использованием для отмеченных целей кредитов Центрального банка Российской Федерации. После запрета в 1995 г. финансирования дефицита бюджета за счет кредитов Банка России доля иностранных кредитов резко возросла.

       После объявления первого дефолта (в 1991 г.) был выбран наиболее простой принцип  рационирования платежей по суверенному долгу. По многим кредитным соглашениям, подписанным ранее, шла прямая поставка товаров, из которых примерно 80% занимало зерно, и кредиторы, не получившие платежей, отказывались от обязательств по поставке. Происходило это в тот момент, когда проблема продовольствия воспринималась исключительно остро - всерьез обсуждалась вероятность голода. Поэтому обязательства перед основным поставщиком зерна - США - осуществлялись в полном объеме. При этом кредиторам Западной Европы, в первую очередь Германии, не платили практически ничего. Фактически платежи 1991 - 1992 гг. складывались из платежей по американским кредитам и платежей по облигациям, выпущенным Внешэкономбанком СССР (ВЭБ выпустил еврооблигации в 1988 — 1990 гг.). На этом фоне каждые три месяца делегация Российской Федерации проводила переговоры с Парижским клубом кредиторов, на которых пыталась объяснить суть кардинальных преобразований, происходящих в России, и обосновать свою неплатежеспособность. В свою очередь, кредиторы надеялись на постепенное разрешение долгового кризиса и каждые три месяца объявляли о том, что они предоставляют России очередную трехмесячную рассрочку./8/

       Однако  проведенные затем по результатам  переговоров реструктуризации позволяли  лишь незначительно изменить профиль выплат, сохраняя значительную потребность в рефинансировании долга за счет новых займов (в частности кредитов МВФ). Следует отметить, что теоретически смысл кредита МВФ «stand-by» странам с переходными экономиками, предоставленного на тот момент России, обычно заключался в формировании определенного финансового резерва, а не в его использовании. В России выданный кредит активно использовали с самого начала, в том числе на осуществление долговых выплат. Правда, наряду с этим прилагались усилия по выполнению программы МВФ, что и позволило в результате провести переговоры о полномасштабной реструктуризации долгов перед Парижским и Лондонским клубами кредиторов.

       Проведенная реструктуризация на время ослабила долговую нагрузку, но отказ от инфляционной политики вскоре потребовал увеличения объемов заимствований на покрытие государственных расходов. В результате стал бурно развиваться рынок внутреннего долга, резко увеличились заимствования на внешних рынках. Сам по себе рост заимствований и развитие долговых рынков могли бы содействовать росту экономики, однако отсутствие единой эффективной политики управления долгом привело к тому, что спустя всего несколько лет после первой реструктуризации советских долгов теперь уже Россия была вынуждена объявить дефолт по внутреннему и частично по внешнем) долгу. Одной из основных проблем, вызванных отсутствием системы управления государственным долгом, стало крайне неравномерное наращивание объема обязательств, которое, в свою очередь, вело к образованию «пиков» платежей - высоких нагрузок по обслуживанию долгов на экономику.

       Антиинфляционные  меры, предпринятые в 1995 - 1996 гг., временно улучшили макроэкономическую ситуацию, однако резкое снижение темпов инфляции и рост реального курса рубля не были подкреплены сокращением бюджетного дефицита. Накопленный с 1996-го по 1998 г. первичный дефицит бюджета создавал предпосылки для возникновения нового денежного навеса колоссальных масштабов. Ограниченное предложение ликвидности как следствие жесткой монетарной политики и слабости банковской системы, политическая неопределенность в преддверии президентских выборов не позволили значительно снизить реальную процентную ставку, напротив - наблюдался рост ставок, приводивший к росту доходности государственных ценных бумаг на внутреннем рынке. Рост стоимости обслуживания долга сопровождался проблемами фискального характера, что приводило к дальнейшему росту внутреннего (часто краткосрочного) долга. Для расширения емкости рынка ГКО-ОФЗ, повышения его ликвидности и снижения стоимости заимствований власти приняли решение о широком доступе на российский рынок нерезидентов. Приход иностранных инвесторов действительно позволил значительно сократить стоимость обслуживания внутреннего долга и стабилизировать его накопление, однако наличие устойчивого дефицита бюджета и слабое налоговое администрирование не позволяли добиться более существенных сдвигов: долг, накопленный в период высоких ставок, требовал постоянного рефинансирования, дефицит бюджета также нуждался в новых источниках финансирования./9/

       Страна  оказалась не готова к массированному притоку иностранного капитала; «горячих» или «быстрых» денег было достаточно, но долговая проблема усугублялась. Фактически валютно-финансовый кризис 1998 г. стал в первую очередь кризисом ликвидности, которого можно было бы избежать путем пересмотра структуры долга. Существовавшая структура заимствований в указанный период была направлена не на уменьшение бюджетных рисков и стоимости обслуживания, а на выполнение обещаний правительства по выплатам заработной платы и на прочие нужды.

       В результате просчетов политики правительства в отношении ГКО произошла дестабилизация финансового рынка. В итоге дефицит федерального бюджета в 1998 г. был полностью профинансирован за счет иностранных источников, а степень зависимости бюджетного процесса от внешнего финансирования переросла все разумные пределы. В результате, в августе 1998 г. Россия испытала на себе последствия сразу нескольких кризисов: фискального, валютного и долгового. Крайне негативных последствий последнего, явившегося своего рода детонатором событий, можно было избежать при систематической работе в области управления государственным долгом.

       Таким образом, долговая политика, проводившаяся  в СССР и России в 1980-х и 1990-х  гг., носила, в известной степени, вынужденный характер. Власти в силу определенных причин, прежде всего политических, оказались не в состоянии привести расходы госбюджета в соответствие с доходами. В советское время это было связано с жесткостью плановой экономики, в период становления российского государства - с объективными экономическими проблемами, сопровождавшими процесс трансформации экономической системы, и с отсутствием программы и опыта в проведении экономических преобразований. В период активных заимствований российские власти рассчитывали на временный характер заимствований, необходимых для решения краткосрочных проблем ликвидности. Видимо, предполагалось, что заемные средства, со временем преобразуемые в инвестиции, могут сами по себе стать катализатором экономического роста. Но основная проблема здесь состояла в отсутствии политики управления долгом. При существовании в России налаженной системы управления долгом и заемные средства могли быть использованы более эффективно, и ни одна из допущенных правительством ошибок в области использования долга не стала бы критической.

       Отличительная черта политики России по урегулированию долговых проблем в 1990-е гг. заключалась еще и в том, что она проводилась с позиций, предполагающих постепенную интеграцию России в мировую экономику в качестве равноправного партнера. Это означало поиск путей конструктивного взаимодействия с международными финансовыми организациями - Группой 7, МВФ и МБРР; урегулирование отношений с партнерами по СНГ относительно обязательств по советскому внешнему долгу; реструктуризацию долгов бывшего СССР на основе соглашений с Парижским и Лондонским клубами кредиторов; налаживание отношений с другими кредиторами; выпуск еврооблигаций и другие мероприятия по управлению внешним долгом.

       В течение 1990-х гг. правительство занималось в основном проблемами урегулирования внешнего долга, которые относятся к разряду тактических и означают изыскание путей выхода из конкретной кризисной ситуации. Основным, а порой и единственным методом управления государственным долгом были меры антикризисного характера, направленные на снижение текущей нагрузки на бюджет. Практически полностью исключались широко используемые в мировой практике методы активного управления долгом (выкуп, обмен, и т. д.). Проблемы решались по мере возникновения; влияние же долговых аспектов на общую макроэкономическую ситуацию учитывалось только в краткосрочной перспективе.