Современная система законодательства РФ в туризме

     В 70 - е  годы было принято ряд нормативных  актов, укрепивших положение туризма в советском государстве: Постановление Совмина СССР, ВЦСПС от 18 декабря 1969г.  «О мерах по дальнейшему развитию туризма и экскурсий в РСФСР», в котором определялась необходимость принять меры  к массовому развитию туризма и экскурсий среди трудящихся и учащейся молодежи, улучшению деятельности  туристских и экскурсионных  учреждений, повышения квалификации туристских кадров. В Постановлении ставилась важная задача -  превращение туристско-экскурсионного дела в крупную отрасль обслуживания населения. В целях реализации поставленной задачи предлагалось провести  следующие мероприятия: расширить сеть средств размещения, развивать пункты проката туристского инвентаря и снаряжения, организовывать и широко пропагандировать  маршруты туристских походов, привлекать туристов к охране  природных богатств.

     Постановление должно было сформировать новый подход к туристской отрасли. В советское  время туристско-экскурсионное дело формировалось в рамках института  оказания услуг, что подтверждается и Постановлением, где содержится указание о «превращении туристско-экскурсионного дела  в крупную отрасль обслуживания». Безусловно и то, что в этот период целью развития туристской отрасли было не извлечение прибыли, а идейно-политическое воспитание, повышение обзорных знаний, приобретение спортивных навыков, в связи с чем, повышалась роль туристско-экскурсионных организаций занимающихся организацией и проведением туров и экскурсий.

       В Постановлении Совмина РСФСР,  ВЦСПС от 7 июня 1972г. «О мерах  по дальнейшему улучшению обслуживания туристов и экскурсантов в РСФСР»⁵ определялись основные направления развития туризма в стране, поднимались вопросы совершенствования материально-технической базы туризма, определялись меры для развития лечебного, семейного, детского и самодеятельного туризма. Значительным административным новшеством в Постановлении явилось обязание каждого туристского центра ежегодно разрабатывать программы организации массовых мероприятий для туристов, которые служат прототипом программ или концепций развития туристской деятельности или отдельных видов туризма широко принимаемых в настоящее время.

     В 1980 году было принято  Постановление  Совмина СССР, ВЦСПС «О дальнейшем развитии и совершенствовании туристско-экскурсионного дела в стране»⁶, в котором рекомендовалось принять меры к дальнейшему развитию туристско-экскурсионного дела в стране, обеспечить значительное увеличение объема и повышение качества обслуживания, совершенствование видов и форм предоставляемых услуг, расширение сети туристско-экскурсионных учреждений. Рекомендовалось полнее использовать возможности туризма и экскурсий в целях улучшения идейно-политического, трудового и нравственного воспитания трудящихся и учащейся молодежи, в учебно-воспитательном процессе при изучении истории, природы и культуры родного края и страны, для укрепления здоровья и рационального использования свободного времени населения; добиваться, чтобы туристские походы, путешествия и экскурсии активно способствовали широкой пропаганде достижений нашей страны в развитии экономики, науки и культуры, преимуществ социализма, формированию у населения гордости за свою социалистическую Родину, бережного отношения к природе, памятникам культуры и истории.

     С целью реализации Постановления  Совмина СССР, ВЦСПС «О дальнейшем развитии и совершенствовании туристско-экскурсионного дела в стране» в республиках принимались региональные акты, например, Постановление Совмина РСФСР «О дальнейшем развитии и совершенствовании туристско-экскурсионного дела в РСФСР»⁷ в котором определялись новые задачи, намечались новые рубежи для работников занятых в сфере туризма и экскурсий. В постановлении рекомендовалось принять меры к расширению сети туристских клубов, секций и кружков, улучшению их деятельности; обратить особое внимание на дальнейшее развитие семейного туризма и автотуризма; шире использовать туристские путешествия и экскурсии в качестве поощрения лучших производственников и победителей социалистического соревнования, строителей Всесоюзных ударных комсомольских строек, для отдыха трудящихся и учащейся молодежи в период отпусков, каникул и в выходные дни.

     Анализ  динамики туристско-экскурсионного движения свидетельствует, что его наибольшие размах и массовость приходятся на период 70-80-х годов. Именно эта особенность  является характерным показателем туризма - он стал массовым, народным, а вследствие этого и более демократичным: приобрел виды и формы, оснастился программами  экскурсий, пансионом и сервисом, способными удовлетворить разные вкусы и пожелания трудящихся. В это время сформировалась  динамичная система оформления путешествий  при помощи туристских  или санаторно-курортных путевок, заключение договоров между  туристской организацией и туристом не практиковалось.

     Развитие  туризма  в бывшем СССР началось со дня основания  государства, когда  идеология  отделила советских жителей  от остального мира. В результате такой  политики  очень мало людей  выезжало из  страны, это были в основном дипломаты, люди уезжавшие по частным приглашениям к своим родственникам, оставшимся за рубежом, и ограниченное число людей, выезжающих в составе туристских групп, как правило, в социалистические страны, все это усугублялось проверками КГБ и других органов. В СССР прибывало также ограниченное  число зарубежных  туристов  в составе организованных  туристских групп, для участников которых были «закрыты» практически все районы, за исключением столичных. Однако, в СССР активно развивался  внутренний, социальный туризм по линии профсоюзов. 

     Туризм  в СССР не считался приоритетной сферой экономики, и ему была предназначена роль непроизводственной  индустрии. Тем не менее, государство  субсидировало развитие внутреннего туризма,  как части социальной политики. Туризм рассматривался как средство идеологического воздействия на личность, посредством навязывания  ей определенных ценностей.

     С началом перестройки  в Советском  Союзе и социалистических странах  Европы, символом которой стало разрушение берлинской стены, открылась новая  эра во взаимоотношениях  между  людьми двух различных идеологических систем. Огромное число международных конференций и встреч, культурные обмены, обмены студентами и школьниками,  спортивные соревнования, которые проводятся ежегодно и привлекают  туристов из разных стран, позволяют увидеть им не только различия, но и общие для всех  цели и устремления.

       Вся система управления туризмом  развалилась вместе с распадом  СССР. Профсоюзный туризм перестал  существовать. Самодеятельный туризм  вышел из внимания государственной  политики и вдруг оказался  на грани исчезновения. Из госбюджета  вообще исчезла статья «туризм». С падением доходов населения резко сократился внутренний туризм. Пришла в упадок его материальная база.

     Чтобы как-то спасти положение и сохранить  структуру, в июне 1992 года был создан Международный туристско-спортивный союз. Инициаторами его создания стали туристско-спортивные организации России, Украины, Беларуси, Казахстана, Армении, Молдовы, Литвы, Москвы и Санкт-Петербурга. Было решено сохранить и продолжить развитие, всего хорошего и ценного, что накоплено за многие годы самодеятельным и спортивным туризмом бывшего Советского Союза с целью последующей передачи новым формирующимся государствам.

     В конце 1994 года создается Государственный  комитет Российской Федерации по физической культуре и туризму. В  Комитете создается управление «Координации развития туризма в стране». Одна из задач этого Комитета — решение проблем государственной поддержки самодеятельному туризму.  Однако, данная задача не была реализована, по причине изменения социально-экономической обстановки в стране.

     Начиная с советских времен государственное  управление в области туристской деятельности переходило из одного ведомства  в другое, что не могло положительно отразиться на развитии туристской индустрии  в государстве. Отсутствие постоянного  национального туристского органа, призванного заниматься вопросами развития туристской деятельности в России привело в настоящее время к невозможности определить «виновных» в недостаточном финансировании или продвижении туризма. Процесс преобразования национального туристского органа в России занял более пятидесяти лет  и в настоящее время не завершен.

     Анализируя  правовое регулирование туристской деятельности в советский период, возникает вывод об отсутствии серьезного отношения руководства государства  к туризму.  До признания туризма одной из отраслей экономики, в России не было  ни закона о туризме, ни правил туристского обслуживания, ни типовых договоров, определяющих  ответственность туристской фирмы перед клиентом. Отсутствие правового регулирования туристской деятельности определяло стихийный характер развития туристских отношений в советский период и направленное распространение лишь одного из видов туризма, требующего наименьшего внимания государственных органов – самодеятельного.

     Характерной чертой  начального этапа формирования  рынка туристских услуг  стало отсутствие государственного правового контроля, что обусловило появление многих негативных тенденций в становлении инфраструктуры гостеприимства, к числу которых можно отнести уклонение от уплаты налогов в сфере туристской деятельности, появление мошеннических туристских фирм, предоставление потребителям – туристам некачественных туристских услуг. 

     1.2 Развитие законодательства в сфере туризма.

     Отсутствие  эффективной государственной политики в сфере туризма на протяжении последних 13 лет привело к тому, что на долю России, несмотря на ее высочайший туристский потенциал, приходится лишь 1% мирового туристического потока, который достигает 657 млн. прибытий в год. При этом, хотя государство и перестало быть донором и одновременно заказчиком в туризме, тем не менее, туризм живет и развивается. Но еще не превратился в то звено, которое в должной мере приносит пользу и государству, и его гражданам⁸.

     Благодаря принятию в 1996 году Федерального закона «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации», в правовой системе нашей страны впервые за всю историю развития туризма образовалась самостоятельная отрасль законодательства - законодательство о туристской деятельности (или в более широком смысле - законодательство о туризме).

     Дальнейшие  направления совершенствование  законодательной базы в сфере  туризма определяются в Концепции  развития туризма в Российской Федерации  на период до 2005 года, утвержденной Распоряжением  Правительства Российской Федерации от 11 июля 2002 г. № 954-р.

     В Концепции указывается, что Россия, несмотря на свой высокий туристический потенциал, занимает незначительное место на мировом туристическом рынке. На ее долю приходится всего около 1 процента мирового туристического потока.

     В настоящий момент за российских туристов, при поддержке собственных национальных правительств, «борются» крупнейшие мировые туроператоры. Российский турист стоит перед выбором: либо отдыхать в России, либо за рубежом и, к сожалению, чаще выбирает заграницу.

     Вместе  с тем по оценкам Всемирной  туристской организации потенциальные возможности России позволяют при соответствующем уровне развития туристической инфраструктуры принимать до 40 млн. иностранных туристов в год и получать значительные доходы и валютные поступления от оказания услуг.

     В связи с этим в плане мероприятий  по реализации Концепции развития туризма  указывается на необходимость внесения изменений и дополнений в действующий  Федеральный закон «Об основах  туристской деятельности в Российской Федерации» (от 1996 года), а в перспективе – принятие нового федерального закона «О туризме».

     Разработка  и принятие нового Федерального закона «О туризме» является одной из ключевых задач государственной политики в сфере туризма.

     Сегодня крайне необходима федеральная программа развития туризма с четко обозначенной туристической стратегией. Еще в апреле 2002 г. была рассмотрена и одобрена «Концепция развития туризма в Российской Федерации». Туризм является наименее капиталоемкой отраслью экономики, и, следовательно, в его развитие выгодно вкладывать деньги. Премьер дал конкретные поручения ряду министерств и ведомств по наиболее узким проблемам внутреннего и въездного туризма: визовому и таможенному режимам, совершенствованию нормативно-правовой базы, установлению категорийности отелей⁹.

     Для страны, стремящейся максимально  полно использовать существующий туристский потенциал, необходимо задать приоритеты в очередности развития уже существующих туристических регионов с целью повышения экономической эффективности предполагаемых мер. По уровню состояния материальной базы туризма территория России может быть распределена следующим образом:

     - регионы с высоким уровнем  развития материальной базы: Москва  и Московская область, С.-Петербург  и Ленинградская область, Кавказские Минеральные Воды, Краснодарский край, Калининградская область;

     - регионы со средним уровнем:  Северо-Западный (Карелия, Псковская,  Новгородская области), Среднерусский  («Золотое кольцо», Поволжье);