Современная система законодательства РФ в туризме

     2.2 Российское законодательство в области туризма. 

     Внутреннее  туристское  законодательство  основывается на следующих нормативных актах:

     24 апреля 1994 года был принят Указ  Президента Российской Федерации «О дополнительных мерах по развитию туризма в Российской Федерации и об упорядочении использования государственной собственности в сфере туризма»¹⁸.

     22 декабря 1995 года Указом Президента  Российской Федерации «О реорганизации и развитии туризма в Российской Федерации»  была одобрена Концепция реорганизации и развития туризма в Российской Федерации. Главная цель концепции создание в России современного высокоэффективного и конкурентоспособного туристического комплекса, обеспечивающего, с одной стороны, широкие возможности для удовлетворения потребностей российских и зарубежных граждан в туристических услугах, а с другой - значительный вклад в развитие экономики страны, в том числе за счет увеличения количества рабочих мест, налоговых поступлений в федеральный бюджет, притока иностранной валюты, сохранения и рационального использования культурного и природного наследия

     26 февраля 1996 года Постановлением  Правительства Российской Федерации была утверждена Федеральная целевая программа «Развития туризма в Российской Федерации»¹⁹. Эта Программа основывается на законах и иных правовых актах, в ней также учтены решения и рекомендации Всемирной туристской организации (ВТО) - она положила начало фактическому государственному регулированию туристской деятельности, определила основные направления развития туристской отрасли в стране.

     24 ноября 1996 года появился основной  Закон в сфере туризма Федеральный закон «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации»²⁰. Впервые туристскую деятельность регулирует правовой акт, обладающий высшей юридической силой. Закон определяет принципы государственной политики, направленной на установление правовых основ единого туристского рынка в Российской Федерации, и регулирует отношения, возникающие при реализации прав граждан, формировании и продвижении туристского продукта, безопасности туристских путешествий, страховании жизни, здоровья и имущества туристов. Несмотря на то, что в целом Закон стал единственной правовой основой отношений в сфере туризма, его содержание требует дальнейшего  совершенствования.

       В современной периодике Закон постоянно подвергается критике со стороны  специалистов туристской индустрии и образования. Основные критические замечания состоят в отсутствии четкости определений основных понятий Закона²¹, несоответствии части положений Закона Гражданскому Кодексу РФ и Конституции РФ, например, в части разграничения компетенции между Федерацией и ее субъектами²²,   в противоречивости. С подобными критическими замечаниями можно согласиться и признать их полностью или частично обоснованными, однако необходимо учитывать, что в течение семи лет существования данного туристского Закона неоднократно предпринимались попытки внести изменения  или дополнения, к сожалению, ни одна из них не увенчалась успехом.

     Представляется, что принятие нового Закона или дополнение действующего туристского Закона  могло бы принести реальную пользу в развитии туристской деятельности в Российской Федерации. 

     Губенко Н.Н., Председатель Комитета Государственной  Думы по культуре и туризму, считает, что весьма актуальной является консолидация нормативных актов, в которых содержатся нормы законодательства о туристской деятельности. В связи с этим своевременным становится проект нового закона о туризме как попытка создания такого комплексного нормативного акта.

     Подобный  проект был разработан депутатами Государственной Думы: Алексеевым А.А., Бенедиктовым Н.А., Гамзатовой Х.М., Говорухиным С.С., Губенко Н.Н., Драпеко Е.Г., Кобзоном И.Д., Никифоренко Ю.В., Омаровым Г.З., Пешковым В.П., Родионовым Ю.Н., Сафроновым В.А.,Семеновым В.О., Сорокиным Н.Е.. Если говорить о концепции самого законопроекта, то его первая задача - защитить права и интересы туристов. Вместе с тем, положения законопроекта содержат значительное число норм, направленных на защиту турфирм от недобросовестных потребителей. В проекте достаточно подробно рассмотрены вопросы гражданско-правового регулирования туристской деятельности. Приведены в соответствие с ГК РФ договорные отношения между туристом и турфирмой. Рассматриваются договора на экскурсионное обслуживания и гостиничное обслуживание. При этом все виды договорных отношений между клиентом /туристом, постояльцем, экскурсантом/ и фирмой /туристской, экскурсионной, средства размещения/  отнесены к договору возмездного оказания услуг в полном соответствии с ГК РФ.

     Важным  является и то, что в законопроект внесена Глава о разграничении  компетенции органов государственной власти  Российской Федерации и  органов государственной власти  субъектов Российской Федерации  в области государственного регулирования туризма.

     В проекте есть нормы о финансовом обеспечении ответственности туроператоров, об обязательном медицинском страховании туристов, что решает ряд проблемных вопросов, возникших в результате применения Закона «Об основах туристской деятельности в РФ».

     Тем не менее, законопроект не является полностью доработанным.  
Думается, что  в законопроекте недостаточно  полно освещены вопросы регулирования отдельных видов туризма, например социального, спортивного, самодеятельного. К недостаткам законопроекта, возможно отнести,  неприятие положений разработанных в теории туризма, например, в общих положениях  при определении понятий, используемых в туризме и данном проекте, не учтены теоретические и практические наработки по основным туристским терминам. Большинство определений носят спорный характер и ранее в теории туризма не применялись.

     Вызывают  спор положения  законопроекта о  замене туриста третьим лицом, где  указывается, что «не позднее  десяти дней до начала путешествия  турист вправе  произвести замену его  в путешествии на третье лицо…». В этом случае не ясно как будет решаться вопрос с заменой туриста по зарубежным туристским маршрутам, ведь вопросы получения визы и оформления выездных документов требуют значительно больше десяти дней.

     Не  менее спорными являются вопросы  ограничения  и освобождения туристской фирмы от ответственности, не внесение в общие положения договора на туристское обслуживание существенных условий ранее определенных в Законе. Названный законопроект не был подписан Президентом РФ и вновь направлен на доработку.

     К настоящему моменту межфракционное депутатское объединение «Туризм  России» Государственной Думы РФ подготовило очередной законопроект «О туризме и туристской индустрии»²³. О степени разработанности и готовности проекта к принятию говорит его название. Во-первых, понятие туристской индустрии подразумевает «совокупность гостиниц и иных средств размещения, средств транспорта, объектов общественного питания, объектов и средств развлечения, объектов познавательного, делового, оздоровительного, спортивного и иного назначения, организаций, осуществляющих туроператорскую и турагентскую деятельность, а так же организаций, предоставляющих экскурсионные услуги и услуги гидов-перевозчиков».  Представляется, невозможным в рамках одного  акта рассмотреть вопросы правового регулирования столь разноплановых отраслей как транспорт, развлечение, размещение, общественное питание и др.,  без ущерба для содержания и качества правового регулирования. Во-вторых, за время существования Федерального Закона «Об основах туристской деятельности в РФ» специалисты в области туризма и туристы только начали привыкать к пониманию и использованию термина «туристская деятельность», в законопроекте предлагается новый термин для всеобщего использования – «туристская индустрия». С точки зрения стабильности развития туристской деятельности изменение основных понятий во время становления отрасли является нежелательным.

     Первая  попытка упорядочить стихийное, неконтролируемое развитие туризма  была предпринята в 1995 году, посредством  разработки плана мероприятий содержащегося в Концепции реорганизации и развития  туризма в Российской Федерации, призванного обеспечить прогрессирующее  становление туристкой индустрии в России. Среди основных мер развития туризма следует назвать следующие: 

• включение туризма в перечень основных направлений структурной перестройки российской экономики;
• создание нормативно - правовой базы развития туризма, соответствующей мировому опыту и правовой практике;
• формирование экономических механизмов стимулирования развития иностранного и внутреннего туризма;
• введение жесткой системы сертификации и лицензирования туристической деятельности;
• обслуживания и развития материально - технической базы отрасли.

     В 1996 году в целях конкретизации  и дополнения положений Концепции  российское Правительство утвердило  Федеральную целевую программу «Развитие туризма в Российской Федерации»²⁴.

     В 1999 году Правительство России утверждает Мероприятия реализации второго  этапа Федеральной целевой программы  «Развитие туризма  в Российской Федерации»²⁵.

     11 июля 2002 г. распоряжением Правительства  Российской Федерации была одобрена  и принята Концепция развития  туризма в Российской Федерации  на период до 2005 года, которая  «направлена на обеспечение в  стране правовой, организационной  и экономической среды для формирования современной туристической индустрии»²⁶.

     В числе плановых мероприятий определенных в Программе и Концепции развития в сфере нормативно-правового  обеспечения туризма предусматривались:

1. Подготовка проекта ФЗ «О туризме» для формирования правовой среды в сфере туризма. Это плановое мероприятие было реализовано 24 ноября 1996 года, когда был принят Федеральный Закон «Об основах туристкой деятельности в Российской Федерации». Однако, на сегодняшний момент поставлена новая цель - подготовка проекта нового федерального закона о туризме в Российской Федерации.
2. Подготовка проекта Постановления Правительства Российской Федерации «О мерах по развитию въездного и внутреннего туризма», которое должно стать правовой базой для стимулирования внутреннего туризма.
3. Подготовка предложений  к проектам федеральных целевых, межгосударственных целевых, отраслевых и региональных программ  в части касающейся развития туризма. Необходимо отметить, что разработка и принятие региональных программ развития туризма  продолжается в настоящее время.
4. Создание нормативной базы стандартизации и сертификации  туристских услуг. В течение первого этапа реализации программы были приняты необходимые государственные стандарты в сфере туризма и создана действующая система обязательной и добровольной сертификации туристских услуг.
5. Подготовка проектов межправительственных соглашений с зарубежными странами  о сотрудничестве в области туризма. Российская Федерация является активным участником различных межправительственных соглашений в сфере развития туризма.²⁷

     В 2007 году был принят Федеральный Закон  «О Внесении изменений в ФЗ «Об  основах туристской деятельности в  РФ», закрепивший новые механизмы  государственного регулирования туристской деятельности и окончательно установивший замену лицензирования туроператорской и турагентской деятельности на финансовое обеспечение.  
 
 
 
 
 
 

     2.3 Федеральный закон «Об основах туристской деятельности в РФ».

     Несмотря  на наличие специального федерального закона – ФЗ «Об основах туристской деятельности в РФ» и около 40 законов субъектов РФ, законодательство о туризме как отдельной отрасли законодательства так и не сформировалась. Одной из главных причин этого является отсутствие четкого разграничения компетенции РФ и субъектов РФ в области туризма. Отсутствие правового регулирования на федеральном уровне приводит к тому, что субъекты РФ, восполняя правовой вакуум, устанавливают собственные формы и способы государственного контроля над деятельностью экскурсоводов, а также правила предоставления ими услуг. Это не всегда соответствует нормам федерального законодательства, а иногда создает определенные ограничения на перемещение услуг на территории РФ, что противоречит п. 3 ст. 1 Гражданского кодекса РФ. Таким образом, в настоящее время некоторые законы и правовые акты субъектов РФ противоречат федеральному законодательству, что является недопустимым при построении правового государства и противоречит Конституции РФ. ²⁸

     Федеральный закон "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации", принятый в 1996 году, легализовал отношения в сфере туризма, оформил новую отрасль экономики. В то же время, за минувшие годы изменились социально-экономические условия и политическая ситуация в стране, а также выявились недостатки действующего закона.

     Специалисты туристского бизнеса отмечают некоторые недостатки настоящего закона, которые существенно тормозят развитие этой отрасли. Так, в законе дано определение всего лишь восемнадцати основным понятиям, которых в реальной практике гораздо больше, нет четкого определения взаимоотношений туроператора и турагента. Более того, соглашения, которые заключают между собой турагенты и туроператоры, согласно Закону, отражают в основном интересы операторов.

     В Законе также не оговорена правовая защита турфирм перед клиентом –  как операторских, так и агентских. Если между турфирмой и клиентом наступает судебное разбирательство, то в 99 случаях из 100, суд принимает решение в пользу клиента. Это происходит потому, что права клиента защищают: закон о рекламе, о защите прав потребителей, о туризме и Гражданский кодекс РФ. Права турфирм не защищены практически ничем.  
Существенным недостатком Закона является и то, что он плохо защищает отечественный туристский рынок от иностранных туристских компаний, которые создают свои представительства в нашей стране, но налогов в российский бюджет не платят, создают дополнительную конкуренцию российским турфирмам, предлагая напрямую свой турпродукт по более низким ценам. ²⁹