Советская Россия в 1920 – годы: государственный аппарат в условиях НЭПа

Как отмечалось ранее, в рассматриваемый период структура органов государственной власти и управления сохраняется в основном неизменной, но методы их деятельности и полномочия модифицируются.

После вступления Российской Федерации в СССР высшие органы власти и управления РСФСР ограничили предмет своей законотворческой деятельности кругом вопросов, отнесенных Конституцией СССР к ведению союзных республик.

В сфере экономики государство реализует новый подход, включающий в себя три взаимосвязанных меры: 1) создание органа, который должен осуществлять координацию деятельности различных наркоматов, отделов исполкомов и иных органов на уровне РСФСР, области, губернии, уезда, волости; 2) принятие единого государственного хозяйственного плана; 3) перевод промышленных предприятий, заводов и фабрик на хозрасчет.

Координацию деятельности наркоматов осуществлял СТО (Совет труда и обороны), созданный по решению VIII Всероссийского съезда Советов; координацию работы различных отделов, предприятий, учреждений на уровне области, губернии, уезда, волости – ЭКОСО (экономическое совещание, действующее под руководством СТО).

Разрабатывается единый народнохозяйственный план. По Декрету СНК от 22 февраля 1921 г. была образована Государственная обще плановая комиссия (Госплан), которой поручалось на основе плана ГОЭЛРО разработать единый государственный хозяйственный план.

В целях преодоления практики неисполнения местными советами законов и других нормативно-правовых актов высшие органы государства приняли четыре Положения: о советах губернских, уездных и заштатных городов и поселках городского типа; об уездных съездах, Советах и их исполкомах; о волостных съездах, Советах и их исполкомах; о сельских Советах. [8]

В период Нэпа правоохранительные учреждения претерпели масштабную реорганизацию, в результате чего произошло упрощение организационной структуры, произошло сокращение штатов, возникли условия для демократизации их деятельности.

Поскольку отпала необходимость в чрезвычайных мерах по охране завоеваний советской власти, которая в политическом отношении значительно укрепилась, меняется карательная политика государства. В 1921 г. был поставлен вопрос о необходимости подвергнуть ВЧК реформе. В целях недопущения необоснованного применения репрессий ВЧК 31 мая 1921 г. на заседании Малого СНК была образована комиссия под председательством наркома юстиции Курского. Ей было поручено разобраться во взаимоотношениях ВЧК с органами юстиции и разработать законодательные меры, регулирующие надлежащий надзор за следственным аппаратом ВЧК. Вслед за этим поставлен вопрос о реорганизации ВЧК. Об этом говорилось в решении IX съезда Советов: укрепление советской власти позволяет сузить круг деятельности ВЧК и его органов, возложив борьбу с нарушениями законов Советской Республики на судебные органы.

Декретом ВЦИК от 6 февраля 1922 г. ВЧК и его органы были упразднены, а при НКВД создавалось Главное Политическое Управление (ГПУ). На него были возложены задачи по предупреждению, раскрытию и пресечению враждебных действий против государственной власти. ГПУ имело право: а) розыскной деятельности; б) на проведение дознания и следствия в определенные сроки: не позднее двух недель со дня ареста предъявлять обвинение, не позднее двух месяцев заканчивать следствие и передавать дело в суд (или прекращать его); в) применять меры административного воздействия.

Внесудебные репрессии отменялись. Все дела о преступлениях против государственной власти решались только в судебном порядке. Таким образом, функции ГПУ были сужены, а сфера его деятельности ограничена в основном обеспечением политической безопасности страны. К сожалению, этот порядок просуществовал недолго.

В первые годы нэпа были внесены существенные изменения в организационную структуру милиции. Происходит ее перестройка, так как отпали военные функции. В 1922 г. было принято Положение о НКВД РСФСР, по которому в НКВД появилось Главное управление милиции. На местах – губернские, волостные, уездные управления. В крупных городах – городская милиция. Их задачей являлось поддержание общественного порядка.

В 1922 г. для улучшения организации борьбы с уголовными преступлениями из органов был выделен уголовный розыск. В составе НКВД создано Управление уголовного розыска.

Кроме того, Советское государство воссоздало прокуратуру, наделив ее правом осуществлять надзор за законностью в деятельности наркоматов и исполкомов местных советов, должностных лиц и принимать незамедлительные меры по устранению выявленных правонарушений. К весне 1922 г. после широкого обсуждения этого вопроса в печати на совещаниях работников юстиции НКЮ разработал проект Положения о прокуратуре. При подготовке проекта разгорелась дискуссия, в ходе которой высказывались предложения об ограничении функций прокуратуры лишь судебными делами и об исключении общего надзора; некоторые вообще были против создания прокуратуры, рассматривая законность как придаток капиталистических отношений (левацкий правовой нигилизм). На самой сессии ВЦИК с резкой критикой законопроекта выступала группа членов ВЦИК, требовавшая «двойного» подчинения прокуратуры или лишения ее права общего надзора. Они утверждали, что введение централизованной и независимой от местных властей прокуратуры якобы нарушает Конституцию, выражает недоверие местным органам власти.

В юридической литературе большое внимание уделялось документу, посвященному мерам по укреплению законности, – Положению о прокурорском надзоре, утвержденному Декретом ВЦИК от 28 мая 1922 г. и вступившему в силу с 1 августа 1922 г. В создании этого Положения решающую роль сыграло мнение Ленина. Но при этом замалчивалось, что идея Ленина о том, что прокурор не только вправе, но и обязан опротестовать перед судом все и всякие постановления местных властей (с точки зрения законности этих постановлений или решений) без права приостанавливать таковые, не была реализована. Лишение прокуратуры права опротестовывать нарушение законности перед судом оказало плохую услугу самой прокуратуре, нанесло урон ее престижу, ослабило возможность борьбы за законность. Была упущена возможность усилить роль суда в обществе, и тем самым ограничить всякого рода бюрократические извращения со стороны должностных лиц.

Согласно Положению о прокурорском надзоре в составе НКЮ учреждалась прокуратура для осуществления от имени государства надзора за законностью действий всех органов власти, организаций и отдельных граждан; для наблюдения за правильностью содержания заключенных под стражей. Местные органы юстиции были ликвидированы. Во главе прокуратуры стоял Прокурор республики (нарком юстиции), а также его помощник. Губернский прокурор назначался Прокурором республики. При трибуналах – особая прокуратура, подчиненная помощнику Прокурора республики.

Одновременно ВЦИК утвердил Положение об адвокатуре – учреждении для оказания юридической помощи трудящимся и защиты их интересов в суде. При губернском отделе юстиции создавалась коллегия защитников (ее состав утверждался губисполкомом). Они не могли совмещать свою работу с работой в государственных учреждениях.

В ходе судебной реформы 1922 г. устанавливается единая система судебных учреждений в РСФСР, на новых началах создается адвокатура.

После семи лет реорганизаций и поисков механизмов советского государства система государственных органов в основном была создана и просуществовала без каких-либо реформ более десяти лет. Выглядела она следующим образом. [6]

Сфера исключительных полномочий съезда Советов ограничивалась конституционными вопросами: установлением, дополнением и изменением основных начал Конституции РСФСР, а также окончательным утверждением конституций автономных республик. Ратификация мирных договоров, в том числе вопросы установления и изменения границ, отчуждения территории республики, объявления войны, которые по Конституции 1918 г. относились к ведению съезда, теперь входили в предмет совместного ведения съезда Советов и ВЦИК. Фактически ВЦИК обладал теми же правами, что и съезд, он осуществлял всю законотворческую деятельность и тем самым становился реальным высшим органом государственной власти в стране.

Обязательному рассмотрению и утверждению ВЦИК подлежали все декреты и постановления, определяющие общие нормы политической и экономической жизни страны, а также вносящие изменения в существующую практику государственных органов ВЦИК и бюджет РСФСР. Одновременно Конституция определяла Президиум ВЦИК в качестве высшего законодательного, распорядительного и контролирующего органа власти РСФСР и предоставляла ему право принимать законы и осуществлять иные полномочия, предоставленные ВЦИК.

Иной подход наблюдается в определении полномочий СНК. Его права новая Конституция 1925 г. значительно урезала по сравнению с теми, которыми он обладал ранее, в период руководства В. Лениным. У СНК было отнято право принимать нормативно-правовые акты по вопросам, отнесенным к ведению ВЦИК. По Конституции 1918 г. это право СНК объяснялось необходимостью осуществлять мероприятия, требующие неотложного выполнения. При этом устанавливалось, чтобы все постановления и декреты СНК, имеющие крупное общеполитическое значение, представлялись на рассмотрение и утверждение ВЦИК. В новой Конституции этих положений не было.

Предусматривалось, что нормотворческая деятельность СНК осуществляется в пределах предоставленных ему ВЦИК прав, Декреты и постановления СНК признавались законодательными актами и были обязательными к исполнению на всей территории РСФСР. Понятно, что подобные конституционные положения не исключали возможности отдельных вторжений СНК в сферу деятельности ВЦИК, но такие действия уже были неконституционными и по необходимости ВЦИК и даже его Президиум могли приостанавливать и отменять любые нормативно-правовые акты СНК.

Конституция предусматривала образование и действие 11 наркоматов: внутренней торговли, труда, финансов, внутренних дел, юстиции, просвещения, здравоохранения, земледелия, социального обеспечения, Высший совет народного хозяйства, Рабоче-крестьянская инспекция. В состав Правительства РСФСР, помимо Председателя, его заместителей и народных комиссаров, входили уполномоченные общесоюзных наркоматов, имеющие права совещательного или решающего голоса в соответствии с постановлением ВЦИК или его Президиума.

Конституция РСФСР не называет одного из важнейших органов управления народным хозяйством – СТО. Дело в том, что СТО признавался комиссией СНК, хотя в действительности подменял его, издавая от своего имени общеобязательные нормативно-правовые акты.

Координационная деятельность СТО выражалась, прежде всего, в подготовке единых народнохозяйственных планов РСФСР и внесении их на утверждение ВЦИК. СТО также направлял работу наркоматов по выполнению этого плана и при необходимости мог вносить в него отдельные коррективы, освобождать наркоматы и отдельные предприятия от выполнения тех или иных позиций плана.

В 1921–1925 гг. по всей стране проводится перестройка форм и методов работы низового советского аппарата, которая осуществлялась по двум направлениям: а) развитие и совершенствование самой системы советских органов; б) развитие демократических форм их работы, расширение участия масс в советском строительстве.

Однако начавшееся было «оживление» Советов (на выборах 1926 г. впервые процент участия избирателей по всей стране достиг 50,8%) не получило развития: процент участия избирателей снизился по всей стране, увеличилось количество лиц, лишенных избирательных прав. Третий съезд Советов СССР (1925 г.) в ряду недостатков советской системы назвал «умаление роли Советов как органов подлинной народной власти», подмену Советов их персональными председателями, низведение Советов до роли учреждений, регистрирующих готовые решения, непрерывное увеличение числа членов исполкомов, нарушение законодательства в целях «местной целесообразности» и т.д. Начинала складываться парадоксальная ситуация, при которой Советы, от высших до местных, как реальная сила, по закону обладали всеми правами и полномочиями, а фактически были выведены с политической арены. Законодательная функция даже высших органов власти – съездов Советов СССР и ЦИК СССР была как бы вторичной. Дело в том, что созыву съезда Советов или сессии ЦИК предшествовали либо Пленум ЦК партии, обсуждавший вопросы повестки дня съезда, либо партийная конференция или съезд партии, где принимались решения по важнейшим вопросам экономики, политики, культуры. Обсуждаемые на съездах Советов доклады носили характер скорее информационный, отчетный, чем постановочный, сроки съездов нарушались, на их обсуждение выносилось все меньше вопросов. Со второй половины 20-х годов начинается заметный рост управленческого аппарата, что связано с концентрацией политической власти в руках государственных и партийных органов, с централизацией управления всеми сторонами государственной и общественной жизни, с расширением функций центральных органов и т.д. Необходимость форсированного развития страны, крах идеи мировой революции требовали решительного укрепления власти (да еще расшатываемой нэпом) на принципиально новой основе. Такой основой, по мнению большевиков, могла стать только партия, возглавившая государство. [7]