Референдум в России

     Заметим, что возможность проведения местных  референдумов закрепляется в нормативно-правовых актах всех субъектов РФ, но степень  проработанности этого вопроса  различна. Большинство субъектов  РФ предусматривают существование  специального закона, регламентирующего  порядок проведения местных референдумов. При этом необходимо заметить, что, исходя из двойственной природы городов  федерального значения — субъектов  федерации и территорий муниципальных  образований, на их территории приняты  и действуют законы, регламентирующие проведение как региональных, так  и местных референдумов.²⁵ Так, в Москве и Московской области приняты: Закон "О местном референдуме в Московской области" от 28 декабря 1994 г., Закон г. Москвы от 14 февраля 1996 г. № 4 "О референдуме города Москвы", в Санкт-Петербурге действуют законы Санкт-Петербурга "О референдуме Санкт-Петербурга" от 18 июня 1996 г. № 72-29, "О местном референдуме в Санкт-Петербурге" от 6 июля 1996 , № 80-36. Уставом г. Москвы также предусмотрен местный референдум, однако закон, регламентирующий его проведении еще не принят.

     С незначительными изменениями дали определение местному референдуму  законодатели городов федерального значения:

     ст. 1 Закона "О референдуме города Москвы": "Референдум города Москвы — голосование жителей Москвы по вопросам, отнесенным к предметам  ведения города Москвы... является высшим непосредственным выражением власти жителей Москвы — проводится на всей территории города Москвы";²⁶

     ст. 1 Закона Санкт-Петербурга "О местном  референдуме в Санкт-Петербурге": "местный референдум — форма  непосредственного волеизъявления граждан, проживающих на территории муниципального образования, осуществляемого  в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, уставом  муниципального образования и настоящим Законом";²⁷

     ст. 1 Закона Санкт-Петербурга "О референдуме  Санкт-Петербурга": "референдум Санкт-Петербурга — голосование граждан, обладающих избирательным правом на выборах  органов государственной власти Санкт-Петербурга, по важнейшим вопросам жизни Санкт-Петербурга, за исключением  вопросов, которые в соответствии с настоящим Законом не подлежат вынесению на референдум".²⁸

     Нужно отметить, какие вопросы можно  выносить на местный референдум, а  какие нельзя. Распространилась практика путем референдума продлевать сроки  полномочий выборных органов и должностных  лиц местного самоуправления, досрочно их прекращать, давать согласие на освобождение от должности - и все это согласно действовавшим законам о местном  референдуме, принятым, в ряде субъектов  Федерации. Изданный в сентябре 1997 года Федеральный закон "Об основных гарантиях  избирательных прав и права на участие в референдуме граждан  Российской Федерации" высказался на данный счет весьма недвусмысленно. В соответствии с п. 2 ст. 2 этого Федерального закона на местный референдум могут быть вынесены вопросы, находящиеся в ведении местного самоуправления, причем законами субъекта Федерации, нормативными актами представительных органов могут быть установлены конкретные вопросы, подлежащие вынесению на референдум. В то же время согласно п. 3 этой же статьи Федерального закона на местный референдум не могут быть вынесены вопросы:

     а) о досрочном прекращении или  продлении срока полномочий. приостановлении осуществления полномочий органов местного самоуправления, а также о проведении досрочных выборов органов местного самоуправления или об отсрочке этих выборов;

     б) о формировании состава органов  местного самоуправления, персональном составе этих органов;

     в) о принятии или об изменении бюджета  и изменении финансовых обязательств муниципального образования;

     г) о принятии чрезвычайных или срочных  мер по обеспечению здоровья и  безопасности населения.

     На  местный референдум не могут быть также вынесены вопросы, не находящиеся  в ведении соответствующего муниципального образования.²⁹

     И хотя Федеральный закон сформулировал  круг вопросов, которые могут быть вынесены на местный референдум, спор по этому поводу продолжается - уже  в Конституционном Суде. Член Совета Федерации И.П. Александров и Председатель палаты Республики Законодательного Собрания Республики Карелия Н.В. Коцюба оспорили в Конституционном Суде конституционность положения Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" о том, что на местный референдум не могут быть вынесены вопросы о досрочном прекращении полномочий органов местного самоуправления и о проведении досрочных выборов органов местного самоуправления. Аргументируя конституционность оспариваемых положений, Конституционный Суд отметил, что ограничение круга вопросов, выносимых на местный референдум, Федеральным законом обусловлено тем, что каждая форма непосредственной демократии имеет собственное предназначение в системе народовластия и реализация одной из них не должна препятствовать осуществлению других, необоснованно замещать их. Референдум как высшее непосредственное выражение власти народа, по смыслу Конституции РФ, не может быть направлен на отрицание состоявшихся выборов, также являющихся высшим выражением власти народа, поскольку фактически это приводило бы к пересмотру их итогов и как следствие - к нарушению стабильности и непрерывности функционирования органов публичной власти.

     Запретом  выносить на местный референдум вопросы  о досрочном прекращении полномочий и о досрочных выборах органов  местного самоуправления не ограничивается право граждан на осуществление  контроля за деятельностью органов  местного самоуправления и их должностных  лиц в установленных законом  формах, включая отзыв населением депутата, члена выборного органа или выборного должностного лица местного самоуправления, если возможность  такого отзыва предусмотрена уставом  муниципального образования в соответствии с законом субъекта Федерации.

     Вопросы, выносимые на местный референдум, не могут ограничивать или отменять общепризнанные права и свободы  человека и гражданина, конституционные  гарантии их реализации, а также  должны исключать возможность их множественного толкования. Вопрос, выносимый  на референдум, должен быть сформулирован  так, чтобы на него можно было дать лишь однозначный ответ. Эти вопросы  не должны противоречить законодательству Российской Федерации и законодательству субъектов Федерации.³⁰

     Важные  моменты при проведении местного референдума – от кого исходит  инициатива его назначения и кем  производится его назначение, то есть кто выступает субъектом назначения. Инициаторов местного референдума можно подразделить на три группы.

     Первая  – инициативная группа граждан. Анализируя законодательство о местном референдуме, можно отметить усложненные требования, предъявляемые к инициативной группе в московском законе, по сравнению с соответствующим законом Санкт-Петербурга. Правда, последним установлена более высокая численность инициативной группы (не менее 150 тысяч человек, проживающих на территории Санкт-Петербурга и обладающих избирательным правом, в то время как в Москве — не менее 100 тысяч жителей), но зато в московском законе выдвинуто дополнительное условие на территории одного административного округа должно проживать не более 15 процентов жителей, входящих в инициативную группу. Инициатива проведения местного референдума в Санкт-Петербурге принадлежит не менее 5 процентам граждан, обладающих в соответствии с законодательством избирательным правом и проживающих на территории соответствующего муниципального образования. Вторая группа субъектов права назначения местного референдума — представительный орган местного самоуправления: Московская городская Дума и одна треть депутатов Законодательного собрания Санкт-Петербурга. Однако в московском законе о референдуме не закреплена процедура реализации права на инициативу Московской городской Думой, тогда как Закон "О референдуме Санкт-Петербурга" достаточно полно регламентирует порядок реализации инициативы депутатов Законодательного собрания о проведении референдума Санкт-Петербурга. Третья группа — главы городов федерального значения: мэр Москвы и губернатор Санкт-Петербурга. В отличие от московского закона, порядок реализации инициативы губернатора Санкт-Петербурга о проведении референдума законодательно закреплен. Инициатива проведения местного референдума в Санкт-Петербурге принадлежит органу местного самоуправления.

     В связи с правом местных образований  самостоятельно устанавливать положения  об организации местного самоуправления, порядка деятельности их органов  и должностных лиц при анализе  законодательства о местных референдумах выявлены закономерные различия. Так, например, Московской городской Думе принадлежит исключительное право  назначения референдума по вопросу  об отрешении от должности мэра Москвы, а мэру Москвы принадлежит исключительное право назначения референдума по вопросам, поступившим в порядке  гражданской инициативы. Таким образом, соблюдается принцип сдержек  и противовесов ветвей власти. По вопросам назначения референдума Московская городская Дума принимает постановление, а мэр Москвы издает распоряжение. В случае, если мэр Москвы не назначит проведение референдума и не направит инициативной группе мотивированный отказ в установленный срок, референдум назначает и устанавливает дату его проведения Московская городская Дума. Если на референдум выносится вопрос об отрешении от должности мэра, Дума принимает постановление о проведении городского референдума не менее чем 2/3 голосов от общего числа депутатов.

     Федеральным законом РФ "Об общих принципах  организации местного самоуправления в РФ" закреплены только основные принципы вступления в юридическую  силу решения, принятого на референдуме: решение, принятое на местном референдуме, не нуждается в утверждении какими-либо органами государственной власти, государственными должностными лицами или органами местного самоуправления; принятое на местном  референдуме решение и итоги  голосования подлежат официальному опубликованию (обнародованию): орган  местного самоуправления, в чью компетенцию  входит данный вопрос, обязан принять  нормативно-правовой акт, требуемый  для реализации решения, принятого на местном референдуме.³¹

     Законодательство  субъектов Федерации повторяет  и конкретизирует данные положения. Так, московский закон (ст. 28) повторяя положения федерального закона, закрепляет, что "принятое на референдуме решение  и результаты голосования в целом  по городу подлежат опубликованию", и устанавливает срок: "не позднее  трех дней после определения результатов  референдума Москвы". Далее идет порядок вступления в юридическую  силу решения — "принятое на городском  референдуме решение вступает в  силу со дня его официального опубликования, если иное не предусмотрено в формулировке вопроса, принятого на референдуме".

     Московский  закон (ст. 30), закрепляя положения  федерального закона ("Решение, принятое на референдуме, является общеобязательным и не нуждается в утверждении  органами законодательной и исполнительной власти"), дополнительно устанавливает  территорию действия и порядок изменения  и отмены решения: "Решение, принятое на референдуме, действует на всей территории города Москвы и может быть отменено или изменено не иначе как путем  принятия решения на новом референдуме". Законодатель обязывает компетентный орган государственной власти не только принять дополнительный правовой акт, если таковой необходим для реализации решения, но и установить срок для его принятия: "Если для реализации решения, принятого на референдуме, требуется издание дополнительного правового акта, орган власти, в чью компетенцию входит данный вопрос, обязан в течение 15 дней после вступления, в силу решения, принятого на референдуме, определить cpoк подготовки данного правового акта". Отдельно оговорена процедура вступления в юридическую силу закона г. Москвы в случае положительного решения на референдуме: "Внесенный на референдум проект Закона города. Москвы в случае положительного решения считается принятым и подписывается мэром Москвы".³²

     В соответствии со ст. 39 закона Саратовской  области от 22 октября 1996 г. “О референдумах в Саратовской области” решение, принятое на областном или местном референдуме, является общеобязательными и не нуждаются в дополнительном утверждении какими – либо органами государственной власти или местного самоуправления. Решение, принятое на областном или местном референдуме действует на территории всей области и может быть отменено или изменено не иначе как путем принятия решения на новом областном референдуме (п. 2, п. 3 ст. 39). ³³

     Следует отметить, что действующее законодательство субъектов РФ о местных референдумах не вполне отвечает потребностям сегодняшнего дня, месту, занимаемому референдумом в механизме обеспечения народовластия, а также уровню развития теоретических  исследований в данной области.

     3. Инициатива проведения и правовые последствия референдума

     3.1. Инициатива проведения  и назначения референдума 

     В соответствии со статьей 14 ФКЗ «о референдуме  в РФ» инициатива проведения референдума Российской Федерации принадлежит:

• не менее чем двум миллионам граждан Российской Федерации, имеющим право на участие в референдуме, при условии, что на территории одного субъекта РФ или в совокупности за пределами территории Российской Федерации проживают не более 10 процентов из них;
• Конституционному Собранию в случае, предусмотренном ч. 3 ст. 135 Конституции РФ.

     Каждый  гражданин или группа граждан  РФ, имеющие право на участие в  референдуме, а равно общероссийское общественное объединение, устав которого предусматривает участие в выборах  федеральных органов государственной  власти и зарегистрирован Министерством  юстиции РФ не позднее, чем за шесть  месяцев до обращения с инициативой  о проведении референдума Российской Федерации, могут образовать инициативную группу в количестве не менее 100 человек  для сбора подписей в поддержку инициативы о проведении референдума.

     Необходимо  отметить, что Федеральный закон  регулирует порядок организации  инициативной группы и ее работу. Инициативная группа обращается в избирательную  комиссию соответствующего субъекта РФ, на территории которого проживает большинство  членов инициативной группы, с ходатайством о регистрации группы. Избирательная комиссия субъекта РФ, установив соответствие ходатайства инициативной группы и приложенных к нему документов требованиям Федерального конституционного закона, в течение 15 дней со дня поступления ходатайства принимает  
решение о регистрации инициативной группы, выдает ей  
регистрационное свидетельство и извещает об этом Центральную избирательную комиссию РФ и избирательные комиссии тех субъектов РФ, которые инициативная группа указала в ходатайстве. Отказ в регистрации может быть об жалован в суд или в Центральную избирательную комиссию РФ. Однако основанием для отказа в регистрации инициативной группы может быть только нарушение инициативной, группой положений Конституции РФ и Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации".³⁴