Референдум в России

     Таким образом, законодательство о референдуме  закрепляет процедуру защиты права  граждан участия в референдуме  Российской Федерации.

     Средства  массовой информации, одним из учредителей  которых являются государственные  органы, предприятия, учреждения и организации  либо которые финансируются полностью  или частично за счет государственных  средств или средств местного самоуправления, обязаны обеспечить равные возможности для агитации за ила против вопроса, вынесенного на референдум.

     Таким образом, необходимо отметить, что законодатель вводит необходимые меры защиты, чтобы  избежать использования института  референдума в неблагоприятных  для народа целях.

     Нормы Федерального закона, касающиеся вопросов статуса кандидатов, зарегистрированных кандидатов, агитации и финансирования при проведении референдумов, призваны исключить возможность злоупотреблений  при проведении агитации, финансировании кандидатами, зарегистрированными  кандидатами, избирательными объединениями, блоками своих избирательных  кампаний, а также злоупотреблений  должностным и служебным положением кандидатов, зарегистрированных кандидатов.

     Что касается финансирования организации  и проведения референдума, осуществляемого  комиссиями референдума, то в Законе закреплен принцип исключительно  бюджетного финансирования. В случае отсутствия бюджетного финансирования предусмотрен механизм получения соответствующими комиссиями кредитов банков (пункты 4 и 5 статьи 46 Федерального закона).

     Правовое  обеспечение равных условий доступа  к агитации через средства массовой информации содержится в статьях 39, 40, 41 Федерального закона: предоставление бесплатного эфирного времени, равные условия доступа к платному эфирному времени, печатным площадям периодических  печатных изданий.¹⁹

     Необходимо  отметить, что лица, препятствующие свободному осуществлению гражданином  РФ его права на участие в референдуме  путем подкупа, обмена, применения физического  насилия или угрозы его применения, подлога документов референдума, заведомо неправильного подсчета голосов  граждан, имеющих право на участие  в референдуме, или иным путем  либо препятствующие работе избирательных  комиссий или комиссий по проведению референдума и работе членов указанных  комиссий, а также законной деятельности инициативной группы, наблюдателей или условиям проведения агитации, либо препятствующие выполнению решения, принятого на референдуме, несут административную или уголовную ответственность в соответствии с федеральными законами.

     Таким образом, процедура референдума РФ закреплена законодательно, причем законодатель четко оговаривает процесс назначения референдума, порядок подготовки к проведению референдума Российской Федерации, а также говорит о процессе голосования на референдуме и определения результатов и закрепляет ответственность за нарушение законодательства о референдуме.

     Однако, необходимо также отметить, что законодательство, касающиеся института референдума еще не достаточно совершенно.

     2.2. Региональное и местное законодательство о референдуме

     Принцип народного суверенитета означает, что  все полномочия на осуществление  государственной власти (законодательной, исполнительно-распорядительной и  судебной) институты и должностные  лица государства приобретают в  результате свободно выражаемой в той  или иной форме воли народа. Только воля народа делает государственную  власть правомерной и легитимной.

     Высшим  непосредственным выражением власти народа является референдум. Наиболее очевидной  и полной формой выявления мнения населения является референдум в  субъектах Российской Федерации. Под  выявлением мнения населения должна подразумеваться процедура, вследствие реализации которой должны быть получены результаты, позволяющие ответить на ряд вопросов.

     Одними  из самых актуальных в наши дни  вопросов, которые решает население, являются вопросы по изменению границ территории субъекта, муниципального образования, а также отношение  населения к строительству какого-либо объекта, например атомной станции  или завода.

     Примером  первой ситуации может послужить  Тюменская область, где осенью 2001 года в 18 из 22 районов области успешно  прошли референдумы по вопросу укрупнения муниципальных образований. ²⁰

     Процесс укрупнения муниципальных образований  преследовал несколько целей, в  том числе и то, что отказ  от поселенческой модели местного самоуправления и произведение укрупнения позволяют  более эффективно расходовать средства и осуществлять контроль за равномерным их распределением по территории муниципального образования. Также ожидалось, что значительно сократится штат чиновников.

     Таким образом, нужно отметить, что все  эти действия могут повлечь далеко идущие последствия. Это видят многие политики, в частности, Союз правых сил – партия, у которой есть своя программа поддержки местного самоуправления. В июле 2001 года в  муниципальных образованиях юга  Тюменской области побывала Ирина  Хакамада, которая предприняла эту  поездку специально в связи с  намечавшимися референдумами.

     Одним из ярких примеров проведения экологического референдума является Костромская  область. 8 декабря 1996 г. в Костромской  области прошел первый в нашей  стране региональный экологический  референдум, на котором решался вопрос о согласии населения Костромской  области с размещением и строительством атомной станции в Костромской  области. Отрицательно на вопрос, вынесенный на референдум, ответили 87,43% граждан  области, принявших участие в референдуме.

     Результаты  этого референдума оценивались  как крупный успех экологической  общественности, инициировавшей его  проведение, так как, несмотря на агитацию Министерства атомной энергетики, концерна "Росэнергоатом", удалось прекратить строительство Костромской АЭС. Этот референдум был тем прецедентом, на котором основывали свою позицию инициаторы последующих экологических референдумов.

     Хотелось  бы отметить последствия проведения этого референдума. Совершенно очевидно, что сам факт проведения референдума, его результаты создавали опасность  для атомных государственных  ведомств, поскольку общественные экологические  организации во многих регионах России стали выходить с инициативой  о проведении аналогичных референдумов в своих регионах.

     Летом 1998 года, то есть через полтора года после проведения анти-атомного референдума, в Костромской областной суд была подана жалоба от нескольких граждан, проживающих в поселке Чистые Боры и городе Буй (где планировалось разместить АЭС), о нарушении их прав и свобод в связи с проведением референдума по вопросу строительства Костромской АЭС.²¹

     Несмотря  на то, что обжалование результатов  референдума не подсудно суду общей  юрисдикции, и в жалобе не был  указан ответчик, дело было принято  к производству. Судья собственным  определением привлекла к участию  в деле в качестве заинтересованной стороны Костромскую областную  Думу и Костромское общественное экологическое движение "Во имя  жизни". После нескольких месяцев судебных слушаний, несмотря на обоснованную правовую позицию в защиту референдума, доказывающую полную несостоятельность доводов заявителей, 25 января 1999 года судьей Костромского областного суда В.В. Царевой было принято решение об удовлетворении жалобы.

     В своем выступлении в прениях  представитель Костромской областной  Думы высказал надежду, что в решении  суда "принципы Конституции Российской Федерации, законность восторжествуют, высшая непосредственная власть народа, выраженная гражданами Костромской  области на референдуме, обретет  подтверждение в духе правового  и демократического государства". К сожалению, суд не смог оправдать  этих надежд, встать на защиту конституционных  прав граждан и доказать свою независимость  от давления атомного лобби, которое  было очевидно в ходе судебного процесса. Нужно отметить, что нельзя равнодушно относиться к сложившейся ситуации. Это был первый экологический  референдум и поэтому, приводимые правовые аргументы могут быть использованы при защите результатов состоявшихся экологических референдумов, а также  при планировании и инициировании  новых. Кроме того, важно, чтобы правовая несостоятельность решения Костромского областного суда, продемонстрировавшего  слабость и зависимость судебной системы, была открыта для общественности, защищающей экологические интересы.²²

     Хотелось  бы сказать о референдумах по принятию Конституции (Устава) субъекта Российской Федерации, которые прошли в нескольких субъектах Российской Федерации. Несомненно, что референдумы проходили по-разному  и имели различный результат. Одним из ярких примеров референдума  по принятию Конституции субъекта РФ, является референдум, проведенный в республике Тува в 2001 году.

     Верховный хурал (парламент) Республики Тува одобрил  проект новой Конституции и принял решение вынести его на всенародный  референдум 6 мая 2001 года. Проект был  предложен президентом республики Шериг-оолом Ооржаком в связи с тем, что в старой Конституции многие статьи давно перестали действовать, расходились с федеральным законодательством и постоянно подвергались изменениям. Интересно, что буквально за неделю до принятия проекта республиканская прокуратура обратила внимание парламента на большое количество (около 40) несоответствий в новом проекте Конституции федеральному законодательству. И это несмотря на то, что, по уверениям представителей исполнительной власти, проект прошел экспертизу в Министерстве юстиции России. В рекордно короткий срок, всего за одно заседание, Конституционная комиссия Тувы ликвидировала все противоречия и представила депутатам исправленный проект. Парламентарии получили на руки новый вариант Конституции за сорок минут до начала голосования и, естественно, даже не успели с ним толком ознакомиться.

     Если  следовать букве закона, решение  о вынесении Конституции на референдум таило в себе множество юридических  ошибок. В частности, согласно ст. 63 действовавшей на тот момент Конституции  Тувы парламент обязан был не просто вынести текст на референдум, а  подробно обсудить его не менее чем  в двух чтениях (чего сделано не было). Последние же поправки в Конституцию  вообще вносились неизвестно как - Конституционная  комиссия Тувы, почти сплошь состоящая  из лично преданных президенту республики людей, не имеет юридических полномочий на подобное законотворчество. Таким образом, можно сделать вывод, что проект новой Конституции Республики Тува, был во многих вопросах не доработан, однако был вынесен на референдум, состоявшийся 6 мая 2001 года. Однако необходимо отметить, что Конституция Республики Тува была принята подавляющим большинством 7 мая 2001 года. В голосовании приняли участие 85,46% избирателей, имеющих право голоса. Высказались “за” - 85,46%, “против” - 18,69%.

     Таким образом, нужно подчеркнуть, что  как показывает практика, в период всеобщей демократизации общества, институт референдума, как форма демократии и непосредственного участия  населения в решении социальных, политических и экономических вопросов широко используется в нашей стране.²³

     Конституция Российской Федерации (ст. 138), а также  Федеральный закон РФ от 22 апреля 1995 г. (в ред. ФЗ от 22.04.1996) “Об общих  принципах организации местного самоуправления” предусматривают  местный референдум как форму  непосредственной демократии.

     Местный референдум - это голосование населения  соответствующего муниципального образования  по наиболее важным вопросам жизни  города, района, поселка, волости, сельсовета и т.д. ²⁴

     На  местный референдум выносятся вопросы, решение которых по закону требует  выяснения воли жителей данного  города, района, поселка и т.д. (например, структура органов местного самоуправления или изменение границ муниципального образования), либо имеет целью объединение  противоречивых интересов различных  групп населения и выяснение  воли большинства. Вместе с тем, возможны ситуации, в которых местное сообщество призывается в качестве арбитра при возникновении споров, противоречий и неодинаковых подходов к важнейшим проблемам у представительного органа и главы муниципального образования или у главы администрации: несмотря на то, что каждый из них обладает собственной компетенцией, механизмы разделения компетенций срабатывают не всегда должным образом, к тому же существуют и проблемы, которые должны решаться при полном согласии разных органов.

     В указанном Федеральном законе закреплены только основные принципы проведения местного референдума, тогда как  порядок его назначения и проведения, принятия и изменения его решений  должен устанавливаться уставами муниципальных  образований (ст. 22). Положительно оценивая этот факт, необходимо отметить, что  очень важно найти разумный правовой баланс между региональным и местным  правотворчеством, соблюсти принцип  равноправия граждан. При этом следует учесть, что большинство полномочий в сфере нормативно-правового регулирования этих отношений на региональном и местном уровне сосредоточено, в соответствии с современным подходом к организации федеративных отношений и местного самоуправления, закрепленным действующей Конституцией РФ, в руках представительных органов власти субъектов Федерации и местного самоуправления.

     Учитывая  огромную важность развития института  местного референдума в России, отсутствие централизованного федерального закона, регламентирующего принципы его  проведения, а также наличие автономно  развивающегося регионального законодательства, целесообразно подробнее остановиться на характеристике регионального законодательства о местных референдумах.