Процесс и технологии муниципального управления

     ГЛАВА 2. ПРОЦЕСС МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ 

     2.1. Содержание и стадии процесса муниципального управления. 

     Процесс управления — это порядок осуществления механизма управления.

     Процесс подготовки и выработки управленческого решения предусматривает выполнение в определенной последовательности следующих работ: сбор, обработка и анализ информации об объекте управления; определение цели и выработка решения; выдача управляющей команды и доведение ее до исполнителей; реализация решения и изменение объекта.

     Типовой процесс принятия и реализации решения включает в себя две фазы: выработка управленческого решения и его реализация, каждая из которых подразделяется на несколько стадий.

     Фаза  выработки управленческого решения  включает в себя стадии: выявления, формулировки и обоснование проблемы; сбора и анализа информации; формулировки и отбора вариантов решения; выбора окончательного варианта и принятия решения.

     Фаза  реализации управленческого решения  включает в себя стадии: разработки плана реализации решения, доведение его до исполнителей и контроль за исполнением решения.

     Планирование  управленческой деятельности означает прежде всего подготовку определенных решений и действий во имя достижения поставленных целей. Таким образом, понятия «планирование», «решение» и «цель» являются рефлексивными.

     Другими словами, каждое их этих понятий включает в себя элементы значений двух остальных.

     Как видим в приведенном определении обращают на себя внимание, по меньший мере, три момента планирования:

     1. Прогностический момент, т.е.мысленное пред?восхищение будущей ситуации;

     2. Аксиологический момент, т.е. качест?венная оценка нынешнего состояния по сравнению с будущим; при таком сравнении определяется не только то, что необходимо сохранить впредь, но и то, что необходимо улучшить или вовсе устранить;

     3. Процессуальный момент т.е. определение как номенклатуры способов и методов, так и порядок их применения в процессе осуществления намеченной цели.

     Итак, планирование представляет собой не столько статическое, сколько динамическое явление. Другими словами, планирование — это цепь событий, следующих друг за другом в заранее определенной последова-тельности. При этом, на каждом из этапов данного процесса принимаются необходимые решения.

     Как видим, в отличие от статического понимания планирования как разового акта, за которым следует единственно возможное решение.

     Планирование  как динамический процесс неизбежно включает в себя целую цепь промежуточных решений, каждое из которых хотя и является завершающим для данного этапа, но в то же время предваряет следующий этап планирования. На всяком этапе планирования неизбежно возникает необходимость принимать решение в пользу определенной альтернативы и, соответственно, отказываться, от иных возможных вариантов действий.

     Итак, умение планировать неизбежно предполагает умение принимать решения уже в процессе планирования. Отсюда понятна неразрывная связь между понятиями «планирование» одной стороны, и «решение», с другой. 
Решением принято называть сознательный выбор между различными, часто «конкурирующими» вариантами действий. Иначе говоря, планирующий орган (как правило, руководитель) должен уметь выбирать, по крайней мере, между двумя потенциальными и взаимоисключающими альтернативами.

     Речь  при этом идет о рациональной, не «интуитивной» способности. Предпочтение определенной альтернативы можно считать рациональным, когда оно основано на предварительном рассмотрении всех доступных альтернатив в плане скорейшего или наилучшего осуществления поставленной цели.

     Классификация планирующей деятельности возможна на различных основаниях. В специальной литературе для классификации планирующей деятельности используются самые разные критерии. Так. по предметному или функциональному признаку различают, например, региональное планирование, транспортное планирование, планирование в области коммуникаций, планирование в области начального и среднего образования, планирование в области высшего образования, планирование в области здравоохранения, планирование социальной сферы и т.п.

     С другой стороны, поскольку планирование по определению предполагает достижение некоторой цели в будущем, то возможна и классификация планирующей деятельности и в зависимости от временного периода на который оно направлено.

     Здесь принято различать три вида планирования:

     — краткосрочное, или оперативное (до одного года);

     — среднесрочное, или тактическое  планирование (от одного года до пяти лет);

     — долгосрочное, или стратегическое планирование (от пяти до пятнадцати лет и более).

     Следует подчеркнуть тенденцию планирующей деятельности к беспрерывности. Особенно рельефно данная тенденция проявляется при тактическом и — тем более — стратегическом планировании. Более того, даже оперативное планирование неизбежно включает в себя

     — планирование в узком смысле;

     — принятие решения;

     — исполнение данного решения;

     — контроль и оценка достигнутого результата.

     Итак, в сфере управления, «планирование» следует понимать прежде всего как динамический процесс. Такой процесс начинается задолго до планирования в узком, статическом смысле, в рамках которого планирование представляет собой однократный акт рационального оформления цели. Планирование в динамическом понимании в тенденции беспредельно. Особенно в области стратегического планирования рассматриваемый динамический процесс имеет тенденцию к беспрерывности, поскольку всякая стратегическая цель, конкретизируясь, неизбежно отдаляется и как бы опосредует себя все новыми и новыми промежуточными целями.

     В специальной литературе динамический процесс планирования подразделяют на следующие основные фазы:

     — инициальная, или вводная фаза (достаточно четкое осознание «необходимости перемен»при  весьма смутном понимании путей и способов их осуществления);

     — концептуальная фаза (рациональное формулирование проблемы);

     — фаза реализации;

     — результативная фаза (пользование достигнутым  результатом).

     В этой последовательности обращает на себя внимание односторонняя неопределенность инициальной фазы. Другими словами, известно, когда эта фаза заканчивается (т.е. на стадии первых попыток рационального оформления цел и), но неизвестно, когда инициальная фаза начинается.

     Вторая, а именно концептуальная (собственно рациональная) фаза планирования тоже не имеет четких границ, поскольку некоторые элементы рациональной деятельности неизбежно возникают еще в процессе инициальной фазы. С другой стороны, концептуальная фаза как неизбежное уточнение плана часто продолжается и в процессе реализации по ходу окончательного оформления решения.

     Третья  фаза планирования, а именно фаза реализации, как уже было показано.не имеет четкой нижней границы, поскольку далеко не всегда концептуальную деятельность возможно отделить от волевых, распорядительных актов. В то же самое время распорядительный акт как таковой уже может иметь некоторый положительный эффект, т.е. его можно рассматривать и как акт четвертой (результативной) фазы.

     Наконец, завершающая стадия планирования (фаза использования) интересна прежде всего  той далеко нетривиальной мыслью, что планирование само по себе (еще до непосредственного исполнения поставленных целей) должно приносить пользу. Более того, речь идет не столько о пользе однократного характера, сколько о пользе долговременной.

     Другая  динамическая модель планирования включает в себя следую-щие стадии:

     — стадия формирования плана (стадия преформации)

     — стадия утверждения плана (стадия формации)

     — стадия осуществления плана (стадия реализации)

     — стадия оценки результатов планирования

     Данная  модель в отличие от предыдущей позволяет более четко отграничить понятия «планирование в узком смысле» и «планирование в широком смысле». Так, в зависимости от поставленной задачи и имеющихся полномочий процесс планирования может быть завершен уже на стадии утверждения плана. В этом случае принято говорить о планировании в собственном, или узком значении.

     Следующее преимущество данной динамической модели планирования заключается в том, что она открыта для более детальной дифференциации всего процесса. Так, данный процесс можно подразделить, по крайней мере, на девять фаз:

     — формирование цели;

     — анализ поставленной проблемы;

     — поиск возможных альтернатив  решения проблемы;

     — прогноз возможных результатов для каждой альтернативы;

     — оценка шансов и целесообразности каждой из альтернатив;

     — принятие решения в пользу конкретной альтернативы действий;

     — реализация принятого решения,

     — оперативный и последующий контроль за ходом реализации цели;

     — анализ допущенных отклонений в ходе ее реализации.

     Данный  дифференцированный вариант динамической модели, на наш взгляд, хорошо сочетается со спецификой местного самоуправления, поскольку предполагает максимальную вовлеченность в процесс планирования самых разных субъектов, включая и рядовых граждан и всех наличных сил и средств МСУ в ходе реализации поставленных целей. 

     2.2. Особенности и эффективность управленческих решений. 

     Управленческое  решение представляет собой одноразовое  воздействие управляющей системы  на объект управления, содержащее формулировку цели действия и программу ее реализации. Управленческое решение является основной формой управленческой деятельности, необходимой для достижения определенной задачи.

     Эффективность управленческих решений в значительной степени зависит от их качества. Под качеством управленческого решения понимается совокупность свойств, обеспечивающих его способность выполнять свое назначение в процессе управления. Эти свойства достигаются выполнением следующих основных требований к управленческим решениям: целенаправленности; научной обоснованности; своевременности; непротиворечивости; реальности; полномочности и правомерности; решения количественной и качественной определенности; гибкости; адресности и полноты оформления.

     Форма изложения управленческого решения  должна быть краткой, четкой, исключить  непонимание или двойственность в толковании задач и указывать конкретные способы и средства осуществления действий, сроки исполнения, ответственных, ресурсы и т.д.

     Одним из важнейших элементов процесса управления муниципальным образованием, с помощью которого обеспечивается взаимодействие управляемых и управляющих, является принятие и исполнение решений. Управленческое решение составляет главное средство управляющего воздействия, с помощью которого обеспечивается нормальное функционирование управляемых систем. Принятие решения представляет собой процесс, начинающийся с возникновения проблемной ситуации и заканчивающийся выбором решения, т.е. действием по устранению проблемной ситуации.

     Основными требованиями к управленческим решениям являются:

     — своевременность;

     — обоснованность;

     — директивность (обязательность исполнения);

     — адресность;

     — непротиворечивость (согласованность  с ранее принятыми решениями);

     — правомочность.

     Решение проблем, как и управление — процесс, так как речь идет о нескончаемой последовательности взаимосвязанных шагов. Руководитель заботится не столько о решении как таковом, сколько обо всем, связанном с ним и проистекающим из него. Для решения проблем требуются не единичные решения, а совокупность выборов.