Правовые основы деятельности законодательных органов власти

Парламент как государственно-правовой институт имеет многовековую историю. Первые парламенты (английский парламент, испанские кортесы) возникли еще в XII - XIII веках. Однако история современного парламента как общенационального представительного учреждения, отличного от сословных представительных учреждений времен феодализма, начинается с эпохи буржуазных революций, после победы, которых парламент становится важнейшим органом государства. Именно тогда оформился и получил распространение парламентаризм - особая система государственного руководства обществом, которая характеризуется разделением труда законодательного и исполнительного при существенной политической и идеологической роли парламента.2

Парламент и парламентаризм - понятия взаимосвязанные, но не равнозначные. Парламентаризм не может существовать без парламента. В то же время парламент может существовать без важнейших элементов парламентаризма, которые могут быть утрачены. К числу этих важнейших элементов парламентаризма относятся, прежде всего, разделение властей, представительность и законность.

Следует особо выделить представительность, поскольку только в условиях демократического самоопределения народа парламент приобретает характер демократически легитимированного народного собрания, коренным образом отличающегося и от коллегии советников феодального сюзерена или органа корпоративного сословного представительства более позднего периода, и от представительных учреждений социалистического государства. Наличие такого рода народного собрания позволяет говорить о парламентской демократии как форме государства, базирующейся на принципе народного суверенитета.

До принятия новой Конституции в Российской Федерации существовал двухпалатный высший представительный орган государственной власти – Верховный Совет. Однако на деле он функционировал как однопалатный орган, поскольку большая часть компетенции Верховного Совета осуществлялась совместно обеими палатами, и весьма серьезную роль играли общие для всего Верховного Совета органы: Председатель Верховного Совета и Президиум Верховного Совета.3

В установленной Конституцией системе разделения властей на федеральном уровне Федеральное Собрание в целом представляет законодательную власть и взаимодействует с федеральными органами исполнительной и судебной власти.

Двухпалатная структура парламента имеет следующие основные преимущества. Во-первых, в федеративных государствах одна из палат, как правило, отражает интересы входящих в состав этого государства политико-территориальных образований. Во-вторых, наличие второй палаты позволяет делать законодательный процесс более качественным, поскольку законопроекты последовательно проходят через обсуждение двумя палатами. Среди основных недостатков двухпалатной структуры парламента называют, напротив, торможение законодательного процесса второй палатой, которая часто отличается сдержанностью и консерватизмом. В качестве недостатка можно говорить и о разобщенности, несогласованности действий парламента в случае, если палаты противоборствуют и конфликтуют.

Палаты Федерального Собрания работают самостоятельно. Они заседают раздельно, имеют неодинаковое внутреннее устройство, например образуемые ими комитеты и комиссии отличаются количеством и названиями. Срок полномочий Государственной Думы составляет пять лет. Совет Федерации не имеет фиксированного срока полномочий, его состав обновляется в порядке ротации, т.е. периодически происходит замена того или иного члена палаты другим кандидатом.

Государственная Дума и Совет Федерации имеют разный порядок образования.

В Конституции РФ не указывается численный состав Совета Федерации. Однако, исходя из того, что палата формируется путем представительства по одному члену от представительного и исполнительного органов государственной власти каждого субъекта РФ – на основании ч. 1 ст. 65 Конституции РФ – можно сделать вывод, что Совет Федерации должен состоять из 178 членов. В Конституции РФ структура Совета Федерации закреплена в ст. 101.4

Возглавляет Совет Федерации Председатель, который избирается из числа членов Совета Федерации тайным голосованием с использованием бюллетеней. Председатель и заместители Председателя Совета Федерации не могут быть представителями от одного субъекта РФ.

Кандидатуры на должность Председателя Совета Федерации предлагаются членами Совета Федерации. Каждый член Совета Федерации вправе предложить только одну кандидатуру. По всем кандидатам, давшим согласие баллотироваться, проводится обсуждение, в ходе которого они выступают на заседании и отвечают на вопросы членов Совета Федерации. После обсуждения Совет Федерации утверждает список кандидатур для голосования. Кандидат считается избранным, если в результате голосования он получил более половины голосов от общего числа членов Совета Федерации.

В соответствии с ч. 4 ст. 101 Конституции каждая из палат принимает свой регламент: Регламент Совета Федерации5 и Регламент Государственной Думы6. Регламент – это свод процедурных правил определенного вида деятельности, устанавливающих порядок ведения заседания, собрания, сессии. Характеризуемый как внутренний закон парламента, существенная часть конституционного права, регламент в двухпалатном парламенте принимается обычно каждой палатой отдельно, тем самым обеспечивается ее самостоятельное функционирование.

В Совете Федерации создается Совет палаты, который образуется для обеспечения оперативного и коллегиального обсуждения неотложных вопросов деятельности Совета Федерации, связанных с его постоянным функционированием. Совет палаты является постоянно действующим коллегиальным органом.

В соответствии с Конституцией РФ в Совете Федерации образуются комитеты и комиссии.

Комитеты Совета Федерации являются постоянно действующими органами палаты. Каждый член Совета Федерации, за исключением Председателя Совета Федерации и заместителей Председателя Совета Федерации, обязан состоять в одном из комитетов Совета Федерации. Численный состав комитетов определяется палатой, однако комитет должен насчитывать не менее 8 членов. Член Совета Федерации может быть членом только одного комитета палаты.

В Совете Федерации действуют следующие комитеты:

• по конституционному законодательству, правовым и судебным вопросам, развитию гражданского общества;
• по федеративному устройству, региональной политике, местному самоуправлению и делам Севера;
• по обороне и безопасности;
• по международным делам;
• по бюджету и финансовым рынкам;
• по экономической политике;
• по аграрно-продовольственной политике и природопользованию;
• по социальной политике;
• по науке, образованию, культуре и информационной политике;
• по Регламенту и организации парламентской деятельности.7

Заседание комитета, комиссии Совета Федерации правомочно, если на нем присутствует более половины от общего числа членов комитета, комиссии. Заседание проводит председатель или заместитель председателя комитета, комиссии Совета Федерации. Заседания комитета, комиссии Совета Федерации проводятся по мере необходимости, но не реже одного раза в месяц. Заседания комитета палаты могут проводиться непосредственно в субъектах Российской Федерации. Место проведения заседания определяется соответствующим комитетом, о чем уведомляются члены Совета Федерации.

Государственная Дума избирается путем демократических выборов. Члены Совета Федерации направляются в парламент органами государственной власти субъектов РФ. Государственная Дума состоит из 450 депутатов.

Для совместной деятельности и выражения единой позиции, по вопросам, рассматриваемым Государственной Думой, депутаты образуют депутатские объединения – фракции и депутатские группы.

Государственную Думу возглавляет Председатель.

Деятельность комитетов, комиссии Государственной Думы основана на принципах свободы обсуждения, гласности. На заседаниях комитета, комиссии могут присутствовать представители средств массовой информации.8

Палаты Федерального Собрания имеют разные полномочия, хотя назначение и функции парламента едины для обеих палат.

Государственная Дума и Совет Федерации взаимодействуют в законодательном процессе. Палаты совместно могут отстаивать свои позиции в спорах о компетенции. Сотрудничество палат проявляется в совместном образовании целого ряда органов, например Счетной палаты РФ, ЦИК РФ. Конституция (ч. 3 ст. 100) предусматривает только три случая, когда Совет Федерации и Государственная Дума могут собираться для совместных заседаний (да и то не обязаны): во-первых, для заслушивания посланий Президента РФ, во-вторых, с целью заслушивания посланий Конституционного Суда, в-третьих, для заслушивания выступлений руководителей иностранных государств. Общие положения, касающиеся структуры Государственной Думы, так же, как и структуры Совета Федерации закрепляется в ст. 101 Конституции РФ. 9

Парламент выступает и как своего рода уравновешивающая сила в отношениях конкурирующих политических сил, как арена защиты интересов тех из них, которые в сегодняшней ситуации обладают меньшими возможностями воздействия на политическую жизнь страны.

Конституция в самых общих чертах определяет порядок формирования палат Федерального Собрания, оговаривая, что ГД ФС РФ избирается, а СФ ФС РФ формируется из представителей субъектов РФ (по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти), предоставляя право законодателю самому определять порядок формирования верхней палаты (не исключая прямые выборы в нее) и порядок выборов в нижнюю палату парламента.

В соответствии с Федеральным законом от 5 августа 2000 г. N 113-ФЗ "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации"10, который изменил порядок формирования СФ ФС РФ, превращает его в постоянно действующий, а не сессионный орган обеспечили более авторитетное позиционирование этой палаты как участника законодательного процесса, усовершенствование форм его работы, эффективное взаимодействие палат Федерального Собрания, в том числе в части выражения позиции о законопроектах на ранней стадии законодательного процесса.

Совет Федерации в настоящее время составляют вместо глав представители законодательной и исполнительной власти субъектов РФ. Согласно названному Закону членом СФ ФС РФ может быть избран (назначен) гражданин РФ, не имеющий гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного права на постоянное проживание на территории иностранного государства, достигший возраста 30 лет.

Порядок выбора (назначения) представителей и срок их полномочий различны. Так, член СФ ФС РФ - представитель субъекта РФ от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ избирается им на срок своих полномочий (а при формировании законодательного (представительного) органа путем ротации - на срок полномочий однократно избранных депутатов). В случае если законодательный (представительный) орган субъекта РФ имеет двухпалатную структуру (как, например, в Свердловской области), член СФ ФС РФ избирается поочередно от каждой палаты на половину срока полномочий соответствующей палаты.

Член СФ ФС РФ - представитель от исполнительного органа субъекта РФ назначается высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) на срок его полномочий. При этом решение (указ, постановление) о назначении представителя в данной палате от исполнительного органа государственной власти субъекта РФ в трехдневный срок направляется в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ.

В целях дальнейшего повышения уровня и качества народного представительства во власти по инициативе Д.А. Медведева с 1 января 2011 г. установлен новый порядок формирования этой палаты Федерального Собрания. Кандидатом для избрания (назначения) в качестве представителя в СФ ФС РФ может быть только гражданин РФ, являющийся депутатом законодательного (представительного) органа субъекта РФ или депутатом представительного органа муниципального образования, расположенного на территории соответствующего субъекта РФ. В отношении кандидатов отменен ценз оседлости, который составлял ранее 10 лет.11

Полномочия члена СФ ФС РФ начинаются со дня вступления в силу решения о его избрании (назначении) соответствующим органом государственной власти субъекта РФ. Член СФ ФС РФ приступает к осуществлению свои полномочий на 10-й день со дня вступления в силу решения о его избрании (назначении) соответствующим органом государственной власти субъекта РФ. Полномочия члена СФ ФС РФ прекращаются со дня вступления в силу решения об избрании (о назначении) соответствующим органом государственной власти субъекта РФ нового члена данной палаты.12

Важно отметить, что в настоящее время на рассмотрении Федерального собрания находится проект федерального закона «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» направлен на реализацию идеи о формировании Совета Федерации на основе волеизъявления избирателей субъектов Российской Федерации. При этом обеспечивается соблюдение конституционных положений, согласно которым в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти.