Правовые основы деятельности законодательных органов власти

Устанавливается, что Совет Федерации формируется и структурируется по непартийному принципу. Законопроектом предусматривается, что кандидатом для наделения полномочиями члена Совета Федерации может быть гражданин Российской Федерации, обладающий безупречной репутацией и постоянно проживающий на территории соответствующего субъекта Российской Федерации в течение пяти лет, предшествующих выдвижению. В то же время предлагается исключить требование о постоянном проживании кандидата на территории субъекта Российской Федерации в отношении лиц, которые на день голосования на выборах соответствующих органов государственной власти субъектов Российской Федерации являются членами Совета Федерации или депутатами Государственной Думы.

Законопроектом устанавливаются две различные процедуры наделения полномочиями члена Совета Федерации – представителя от законодательного (представительного) органа и члена Совета Федерации – представителя от исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

Законопроектом предусматривается в основном сохранить действующий ныне порядок наделения полномочиями члена Совета Федерации – представителя от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Решение о наделении полномочиями члена Совета Федерации принимается большинством голосов от общего числа депутатов законодательного (представительного) органа в течение одного месяца со дня первого заседания данного органа нового созыва. Представителем в Совете Федерации от законодательного (представительного) органа может быть только депутат этого органа.

Согласно законопроекту предполагается установить следующий порядок наделения полномочиями члена Совета Федерации – представителя от исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации. При проведении выборов высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Федерации каждый кандидат на данную должность представляет в соответствующую избирательную комиссию три кандидатуры, одна из которых в случае избрания представившего её кандидата будет наделена полномочиями члена Совета Федерации – представителя от исполнительного органа власти субъекта Федерации. Решение о наделении полномочиями соответствующего члена Совета Федерации вновь избранное высшее должностное лицо субъекта Федерации должно принять не позднее чем на следующий день после дня вступления в должность, оформив его соответствующим указом (постановлением).13

Законопроектом исключается возможность досрочного прекращения полномочий члена Совета Федерации по инициативе губернатора или законодательного органа субъекта Федерации. Предусматривается, что для досрочного прекращения полномочий члена Совета Федерации останутся те же основания, что и для досрочного прекращения полномочий депутата Государственной Думы (личное заявление и др.). Введение нового порядка формирования Совета Федерации предполагается с 1 января 2013 г. При этом устанавливается, что член Совета Федерации, избранный (назначенный) до вступления в силу данного Федерального закона, продолжает исполнять свои полномочия до наделения полномочиями нового члена Совета Федерации – представителя от соответствующего органа государственной власти субъекта Российской Федерации в порядке, определённом новым федеральным законом

Порядок выборов депутатов ГД ФС РФ в большей мере предопределен положениями Основного Закона. Согласно Конституции (ст. ст. 95 - 97) Дума состоит из 450 депутатов, избираемых гражданами на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Депутатом Думы может быть избран гражданин РФ, достигший возраста 21 года и имеющий право участвовать в выборах. Государственная Дума избирается сроком на пять лет. В соответствии с п. "а" ст. 84 Конституции выборы депутатов Думы нового созыва назначает Президент РФ.

Способ выборов депутатов ГД ФС РФ не установлен Конституцией, что и позволяет законодателю самостоятельно определять его.

Депутаты ГД ФС РФ четырех созывов (1993 - 1995 гг., 1995 - 1999 гг., 1999 - 2003 гг., 2003 - 2007 гг.) избирались по смешанной системе: 225 депутатов - по одномандатным избирательным округам (один округ - один депутат) на основе единой нормы представительства избирателей на одномандатный избирательный округ, за исключением избирательных округов, образуемых в субъектах РФ, число избирателей в которых меньше единой нормы представительства; другие 225 депутатов - по федеральному избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за федеральные списки кандидатов в депутаты, выдвинутые избирательными объединениями, избирательными блоками. Иными словами, половина депутатов Думы избиралась по мажоритарной системе относительного большинства, а другая половина - по пропорциональной системе.14

Согласно Закону о выборах депутатов ГД ФС РФ15, вступившему в силу с 7 декабря 2006 г., депутаты Думы избираются только по федеральному избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за федеральные списки кандидатов в депутаты Думы. Переход к полностью пропорциональной системе выборов депутатов Думы имеет свои преимущества. Эта система представляется более справедливой, хотя все существующие избирательные модели не лишены недостатков

Выдвижение кандидатов в составе федеральных списков осуществляется политическими партиями, имеющими в соответствии с Законом о политических партиях право принимать участие в выборах. Политическая партия вправе включать в федеральный список кандидатов лиц, не являющихся членами данной политической партии, однако их численность не может составлять более 50% от общего числа кандидатов. Общее число кандидатов, включенных в федеральный список кандидатов, не может превышать 500 человек.

В законодательстве Российской Федерации предусмотрен так называемый заградительный пункт (процентный барьер), означающий некоторое ограничение пропорциональности представительства. Такое ограничение не допускает раздробления депутатского корпуса на множество мелких групп, тем самым обеспечивая стабильное функционирование парламента. Законодательство, на основании которого проводились выборы первых четырех созывов ГД ФС РФ, предусматривало, что к участию в распределении депутатских мандатов по федеральному избирательному округу допускаются федеральные списки кандидатов, которые получили, как правило, 5% и более голосов избирателей, принявших участие в голосовании.

Федеральный закон от 12 мая 2009 г. N 94-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с повышением представительства избирателей в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации"16, направленный на реализацию положений Послания Президента РФ Д.А. Медведева Федеральному Собранию от 5 ноября 2008 г., касающихся совершенствования порядка выборов в ГД ФС РФ, ввел нормы, гарантирующие представительство в парламенте партий, получивших менее 7, но не менее 5% голосов избирателей и не допущенных к распределению депутатских мандатов. Так, федеральному списку кандидатов, получившему менее 6, но не менее 5% голосов избирателей, передается один депутатский мандат; федеральному списку кандидатов, получившему менее 7, но не менее 6% голосов избирателей, - два.17

1.3 Функции и полномочия Федерального собрания РФ.

Глава 2. ОРГАНЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ В СУБЪЕКТАХ РФ.

2.1. Законодательный (представительный) орган государственной  власти субъекта Российской Федерации  как основной субъект законодательной  деятельности регионального уровня

Сегодня в каждом субъекте Российской Федерации создана система формирования законодательной (представительной) государственной власти. Однако региональное государственное строительство еще не всегда четко опирается на критерии, основанные на Конституции Российской Федерации и федеральном законодательстве. Еще выявляются противоречия в этой сфере и Основному Закону страны, и иным законам, при этом они, как правило, уже не носят политического характера. Система формирования законодательной (представительной) государственной власти в субъектах Российской Федерации в настоящее время еще не стабилизировалась и не использует всех своих внутренних резервов для самосовершенствования.

В немалой степени это обусловлено еще слабостью теоретико-правовых и прикладных разработок в данной области, подменой научно обоснованных подходов политическим прагматизмом, отсутствием необходимой системности в формировании законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации.18

Законодательные (представительные) органы выполняют особую роль в правотворчестве, важнейшей функцией которых является реализация в процессе законотворчества путем принятия нормативных актов в форме законов конституционного принципа народовластия. Термин "народовластие" является, как известно, переводом на русский язык греческого слова "демократия". Применительно к законотворчеству оба понятия охватывают, помимо прочего, активное участие народа, то есть граждан страны, в формировании и деятельности органов ее государственной власти, применительно к Российской Федерации - Федерального Собрания РФ и законодательных (представительных) органов субъектов Федерации.19

О некоторых вопросах, связанных с народовластием, участием общественности в нормотворческих процессах, поговорим немного позже, а сейчас вернемся к рассмотрению роли законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Систему органов государственной власти субъекта Российской Федерации составляют: законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации; высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации; иные органы государственной власти субъекта Российской Федерации, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации.

Законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации являются постоянно действующими высшими и единственными органами законодательной власти субъектов Российской Федерации.

Наименование законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, его структура устанавливаются конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации с учетом исторических, национальных и иных традиций субъекта Российской Федерации.20

Во всех субъектах Российской Федерации созданы и действуют законодательные (представительные) органы государственной власти. Они имеют различия в названиях, своей численности и представительности, однако каждый из них выполняет важную задачу для своего региона и в целом для всего государства - обеспечивает возможность реализации прав граждан на определенном участке территории Российской Федерации.

Отдельные характеристики региональных парламентов рассмотрим далее на примерах законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации Южного федерального округа.

В соответствии с Конституцией Республики Адыгея постоянно действующим высшим и единственным законодательным (представительным) органом является Государственный Совет - Хасэ, в Республике Калмыкия таким органом является Народный Хурал (Парламент), в Краснодарском крае и Ростовской области - законодательные собрания субъектов, а в Астраханской и Волгоградской областях - Дума Астраханской области и Волгоградская областная Дума соответственно.

Число депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации устанавливается конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации.

В субъектах Российской Федерации Южного федерального округа численность парламентов установлена от 27 до 70: в Республике Адыгея парламент состоит из 54 депутатов, в Республике Калмыкия - 27 депутатов, в Краснодарском крае - 70 депутатов, в Астраханской области - 58 депутатов, Волгоградская областная Дума состоит из 38, а Законодательное Собрание Ростовской области из 50 депутатов.

Интересно соотношение численности законодательных (представительных) органов и количества жителей субъекта Российской Федерации. Так, в Республике Адыгея это соотношение составляет 1/8200, т.е. один депутат парламента представляет 8200 граждан, проживающих в Республике, в Калмыкии - 1/10 500, в Краснодарском крае - 1/72 850, в Астраханской области - 1/17 360, один депутат Волгоградской областной Думы представляет 70 340 жителей области, а в Ростовской области это соотношение 1/84 600.

Данные соотношения приведены из расчета всех граждан, проживающих на территории соответствующего субъекта Российской Федерации, а в 2011 году вступают в силу изменения федерального законодательства, в частности статьи 4 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"21, в соответствии с которым положение о том, что число депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации устанавливается конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации дополняется численными расчетами, которые необходимо соблюдать при расчете численности регионального парламента.

В частности, Федеральным законом от 05.04.2010 N 42-ФЗ "О внесении изменений в статью 4 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в связи с установлением требований к числу депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации"  с 1 августа 2011 года пункт 3 статьи 4 изложен в следующей редакции: "Число депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации устанавливается конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации (далее - установленное число депутатов) и определяется в зависимости от численности избирателей, зарегистрированных на территории субъекта Российской Федерации.

Установленное число депутатов должно составлять:

а) не менее 15 и не более 50 депутатов - при численности избирателей менее 500 тысяч человек;

б) не менее 25 и не более 70 депутатов - при численности избирателей от 500 тысяч до 1 миллиона человек;

в) не менее 35 и не более 90 депутатов - при численности избирателей от 1 миллиона до 2 миллионов человек;

г) не менее 45 и не более 110 депутатов - при численности избирателей свыше 2 миллионов человек".

Конституция (устав) субъекта Российской Федерации устанавливает также срок полномочий депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации одного созыва, который в соответствии с пунктом 5 статьи 4 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ не может превышать пять лет.