Правовой и социальныц статус государственного гражданского служащего

запреты, связанные с использованием преимуществ должностного положения, куда помимо запретов, указанных в п. 4 данной классификации, входит также:

запрет выезжать в связи с исполнением должностных обязанностей за пределы территории Российской Федерации за счет средств физических и юридических лиц, за исключением служебных командировок, осуществляемых в соответствии с международными договорами Российской Федерации или на взаимной основе по договоренности между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и государственными органами других государств, международными и иностранными организациями.

Характеризуя специфику административно-правового запрета и ограничения, необходимо сказать, что за их нарушение применяются меры юридической ответственности. Норма административного права, устанавливающая правовой запрет, предполагает и наличие мер государственного принуждения, обеспечивающих соблюдение установленного административным законом правила поведения, а в случаях его нарушения - наказание виновного.

Данное положение подтверждается в действующем законодательстве. Так, Федеральный закон от 27 июля 2004 г. «О государственной гражданской службе Российской Федерации устанавливает, что за несоблюдение запретов, связанных с государственной службой, устанавливается ответственность (п. 4 ст. 17) однако четко аспекты привлечения (материальные и процессуальные) государственного гражданского служащего к ответственности данным Федеральным законом не определены.

Обобщение вышеизложенного позволяет сделать вывод о том, что административные запреты и ограничения - это закрепленные нормами права предписания, не позволяющие субъекту соответствующих отношений совершать закрепленные законом действия под угрозой применения мер государственного принуждения.

2.4 Социальная защита государственных служащих

Конституцией РФ (ч. 1 ст. 39) каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом. Не являются исключением и государственные гражданские служащие.

Законодательство о социальном обеспечении государственных гражданских служащих, в том числе федеральных, находится в стадии реформирования (как, впрочем, и законодательство о социальном обеспечении в целом). Поэтому представляется весьма актуальной выработка системы принципов социального обеспечения на федеральной государственной гражданской службе. Эти принципы возникают в результате преломления общих принципов социального обеспечения через сферу особенностей государственно-служебных отношений и обеспечивают системный поход к реформированию социального обеспечения на государственной службе, к выработке его новых форм и видов.

Базовым принципом социального обеспечения является его всеобщность. Этот принцип основан на конституционном положении, которое обязывает государство создать правовые, финансово-экономические и организационные условия для реализации конституционного права каждого на социальное обеспечение. Принципы многообразия оснований и видов социального обеспечения, а также его дифференциации в зависимости от социально значимых обстоятельств позволяют сформировать систему социального обеспечения применительно к каждому конкретному человеку, обладающему некоторой совокупностью статусных признаков, являющихся основанием для распространения на него тех или иных видов социального обеспечения в определенном объеме. Набор этих признаков индивидуален для каждого человека, однако существуют критерии, позволяющие стратифицировать обеспечиваемых и выделить общие для полученных групп формы и виды социального обеспечения, оптимальным образом позволяющие реализовать его основную задачу - создание условий для достойного существования человека, исходя из принципов равенства и социальной справедливости. К таким критериям можно отнести, например, занятость (группы наемных работников и людей, не имеющих работы); трудоспособность (инвалиды и полностью трудоспособные люди); наличие заслуг (ветераны и граждане, не имеющие особых заслуг перед государством и обществом) и т.д. Общие характеристики правового статуса членов тех или иных групп, отличающие их от других категорий населения, позволяют выделить некоторую совокупность принципов, характеризующих отличительные черты социального обеспечения людей, входящих в эти группы. Для выделения таких особенных принципов необходимо исследовать особенности правового статуса членов той или иной группы.

Государственные служащие относятся к категории лиц с особыми условиями труда, который характеризуется важностью решаемых задач по управлению государством, а также повышенными нервно-психологическими нагрузками. В основе особой социальной защиты лежат объективные производственные факторы, в том числе особенности функциональных задач, выполняемых ими. Поэтому в ст. 39 Конвенции МОТ № 128 (1969 г.) «О пособиях по инвалидности, по старости и по случаю потери кормильца» указано, что государства - члены МОТ могут исключить из общего режима социального обеспечения государственных служащих и предусмотреть для них специальную систему социального обеспечения. Уровень пенсионного обеспечения государственных служащих не должен быть ниже указанного уровня для основной массы наемных работников. Вместе с тем Конвенция не ограничивает государства-члены в установлении более высоких стандартов пенсионного обеспечения государственных служащих.

Исходя из вышесказанного, можно сформулировать следующие принципы социального обеспечения на государственной службе:

1. Всеобщность социального обеспечения на государственной службе.Этот принцип реализует применительно к государственной службе положение ст. 39 Конституции РФ о праве каждого на социальное обеспечение.

2. Многообразие оснований и видов социального обеспечения на государственной службе. Это означает, что государственные служащие вправе претендовать на социальное обеспечение по тем же основаниям, которые предусмотрены для всех остальных категорий населения, а также на особые виды социального обеспечения, устанавливаемые для них государством.

3. Дифференциация социального обеспечения государственных служащих в зависимости от социально значимых обстоятельств. Этот принцип призван учесть особенности прохождения государственной службы теми или иными категориями государственных служащих. Он в настоящее время проявляется, например, в том, что в соответствии с Федеральным законом «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов»  обязательному государственному страхованию подлежат жизнь и здоровье государственных гражданских служащих, проходящих службу именно в контролирующих органах (работники таможенных и налоговых органов, федеральных органов государственного контроля, Федеральной службы по финансовому мониторингу, Счетной палаты РФ, а также иные категории государственных служащих по перечню, устанавливаемому Правительством РФ). Этим подчеркивается сложность такой разновидности государственной службы, поскольку, осуществляя контроль, государственный служащий должен быть профессионалом высочайшей квалификации (контролируя деятельность других государственных служащих) и при этом может испытывать колоссальные психологические нагрузки, а зачастую вынужден противостоять угрозам в свой адрес.

4. Обеспечение компенсации потерь государственных служащих в результате налагаемых на них экономических ограничений.Этот принцип означает, что в качестве компенсации экономических ограничений на государственной службе, а также тягот и лишений, связанных с ее прохождением, государственным служащим предоставляются соответствующие государственные социальные гарантии (раздел X Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации, утвержденной Президентом РФ 15.08.01 № Пр-1496 (далее - Концепция).

5. Обеспечение привлекательности государственной службы по сравнению с деятельностью в негосударственном (коммерческом) секторе экономики.Система обеспечения на государственной службе (денежное вознаграждение, социальное обеспечение, иные гарантии) должна привлечь на государственную службу профессионалов. Для этого объем обеспечения на государственной службе должен быть, по крайней мере, не ниже, чем в частном секторе экономики.

6. Сопоставимость уровня социального обеспечения государственного служащего и членов его семьи, в том числе и после смерти государственного служащего.

Особенности правового статуса государственных служащих непосредственно касаются членов его семьи, и в первую очередь тех, для которых они являются кормильцем. Члены семьи государственного служащего при его жизни разделяют все тяготы и ограничения государственной службы. Предусматривая повышенные меры социального обеспечения для государственного служащего, государство тем самым компенсирует ему (и членам его семьи) эти ограничения. Поэтому и после смерти государственного служащего все члены его семьи (не говоря уже об иждивенцах) вправе рассчитывать на дополнительные меры социального обеспечения, которыми они пользовались при жизни государственного служащего (например, медицинское обслуживание) либо традиционные виды социального обеспечения, повышенные пропорционально мерам дополнительного социального обеспечения самого государственного служащего.

Названные принципы являются основными принципами социального обеспечения как на федеральной государственной гражданской службе, так и на других видах государственной службы. Однако некоторые особенности современного института государственной гражданской службы делают возможным предложить еще несколько принципов социального обеспечения на федеральной государственной гражданской службе.

Согласно пп. 8 п. 1 ст. 15 Закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» государственным служащим гарантировалось обязательное государственное страхование на случай причинения вреда их жизни и здоровью в связи с исполнением ими должностных обязанностей. Осуществляя возложенные на них полномочия по замещаемой должности государственной службы, вращая, по образному выражению К.С.Бельского, зубчатые колеса исполнительной власти, принимая в рамках своей компетенции те или иные управленческие решения, занимаясь правоприменительной практикой, государственные служащие непосредственно затрагивают жизненные интересы, а иногда влияют и на судьбы людей, ставя тем самым под угрозу свою жизнь и здоровье. Поэтому государственные служащие вправе претендовать на специализированные меры социальной защиты. Применительно к федеральной государственной гражданской службе законодатель признал нуждающимися в такой дополнительной социальной защите (включая и социальное обеспечение) работников контролирующих органов (Федеральный закон «О государственной защите судей, работников правоохранительных и контролирующих органов»).

Закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» формулирует гарантии жизни и здоровья гражданских служащих и членов их семей несколько иначе. Устанавливая их право на государственную защиту жизни и здоровья (ст. 14), государство гарантирует им выплаты по обязательному государственному страхованию в случаях, порядке и размерах, установленных соответственно федеральными законами и законами субъектов РФ (ст. 52).

Исходя из изложенного следующий принцип социального обеспечения федеральных государственных гражданских служащих.

7. Создание механизма компенсации последствий потенциальных угроз жизни и здоровью государственных служащих, связанных с исполнением ими должностных обязанностей.

Как отмечено в Концепции, современное состояние государственной службы характеризуется наличием ряда проблем, среди которых называются: снижение престижа государственной службы и авторитета государственных служащих; несоответствие социального и правового положения государственного служащего степени возлагаемой на него ответственности и уровню законодательных ограничений, существующих на государственной службе; непоследовательность кадровой политики в сфере государственной службы. В этих условиях трудно говорить о стабильности кадров на государственной службе.

В Российской Федерации отсутствует система пожизненного назначения государственных служащих (как это практикуется, например, в ФРГ), практически не реализуется и так называемая «концепция карьеры», характерная для государственной службы Франции. Система французской государственной службы ориентирована на то, что человек, однажды поступивший на государственную службу, как правило, остается на ней всю трудовую жизнь, постепенно продвигаясь по ступеням карьерной «лестницы». «Концепция карьеры» основана на понимании государственной службы как особой, отличной от всех прочих, профессии, требующей от человека специфических качеств и полной отдачи в служении государству. Она дает служащему уверенность, что добросовестное выполнение им служебных обязанностей гарантирует ему устойчивое и постепенно растущее материальное обеспечение. Кроме того, чтобы привлечь и закрепить на службе наиболее ценные кадры, нужно, чтобы она обладала высоким общественным престижем, а сами служащие - некоторыми привилегиями.

Для современной российской государственной службы такое состояние нехарактерно. Обычным является перетекание наиболее квалифицированных кадров федеральной государственной гражданской службы в частный сектор экономики. Зачастую государственная служба рассматривается человеком как своего рода «стажировка», предваряющая работу в бизнесе.

В связи с нестабильностью кадров в случае оставления государственной службы факт ее прохождения не должен негативным образом сказаться на возможностях реализации бывшим государственным служащим своего конституционного права на социальное обеспечение (т.е. в части пенсионного обеспечения, например, стаж государственной службы должен засчитываться в общий трудовой стаж, необходимый для назначения пенсии по старости; нахождение на государственной службе не должно препятствовать возможности формирования пенсионных накоплений для получения в дальнейшем накопительной части трудовой пенсии и т.д.). Поэтому применительно к сегодняшнему состоянию российской государственной гражданской службы можно сформулировать принцип: