Понятие, структура и функции Парламента Российской Федерации

     Конституция устанавливает общий порядок  принятия постановлений Совета Федерации  простым большинством голосов от общего числа его членов. Общее  число членов Совета Федерации зависит от количества субъектов РФ, так как в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта. Постановления Совета Федерации должны в соответствии с толкованием Конституционного Суда РФ приниматься большинством от общего числа членов Совета Федерации, независимо от того, все ли должности членов Совета Федерации замещены к моменту принятия постановления (Постановление Конституционного Суда РФ от 12.04.1995 N 2-П «По делу о толковании статей 103 (часть 3), 105 (части 2 и 5), 107 (часть 3), 108 (часть 2), 117 (часть 3) и 135 (часть 2) Конституции Российской Федерации»). По некоторым вопросам, установленным Конституцией, например по вопросу отрешения Президента РФ от должности, решение принимается 2/3 голосов от общего числа членов Совета Федерации⁵⁸.

     Вывод: Перечисление вопросов, находящихся в ведении палат Феерального Собрания, принципиально важно, поскольку тем самым точно описывается круг вопросов, регулируемых общеобязательными актами палат – постановлениями. Совет Федерации утверждает изменение границ между субъектами Федерации (п.«а» ч.1 ст.102). В соответствии со ч.3 ст.67 Конституции границы между субъектами РФ быть изменены только с их взаимного согласия.

     Только  в п.п.«6» и «в» ч.1 ст.102 Конституция предусмотрела два случая, когда указы Президента РФ нуждаются в утверждении другим государственным органом - Советом Федерации. В соответствии со ст.88 Конституции Президент РФ при обстоятельствах и в порядке, предусмотренных федеральным конституционным законом, вводит на территории России или в отдельных ее местностях чрезвычайное положение, а в случае агрессии против России или непосредственной угрозы агрессии, как сказано в ст.87 Конституций вводит на территории России или в отдельных ее местностях военное положение. Назначение выборов Президента РФ и отрешение его от должности Советом Федерации (п.п.«д» и «е» ч.1 ст.102).

     Кадровые  назначения, осуществляемые Советом  Федерации, о которых говорится  в п.п. «ж» ч.1 ст.102 (назначение судей  Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ, назначение на должность и освобождение от должности Генерального прокурора РФ) входят в механизм сдержек и противовесов в отношениях между ветвями власти и в федеративных отношениях.

     Глава 3. Государственная дума Федерального собрания РФ 

     3.1 Порядок формирования  Государственной  Думы 

     Порядок выборов депутатов Государственной  Думы определяется Конституцией, Федеральными законами от 20.12.2002. N 175-ФЗ «О выборах  депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» и от 12.06.2002 N 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»⁵⁹. Депутаты Государственной Думы избираются по федеральному избирательному округу по пропорциональной избирательной системе. Избиратели голосуют за федеральные списки кандидатов, представленные политическими партиями и избирательными блоками. Избирательное объединение, выдвинувшее список кандидатов, допускается к распределению депутатских мест в случае, если за список проголосовало не менее 7% избирателей, принявших участие в голосовании. При наличии установленных законом условий к распределению депутатских мандатов могут быть допущены политические партии и избирательные блоки, получившие менее 7% голосов избирателей. Количество депутатских мандатов, полученных политической партией, избирательным блоком, пропорционально количеству поданных за данное объединение голосов избирателей, поэтому такая избирательная система называется пропорциональной⁶⁰. Переход от смешанной избирательной системы к пропорциональной позволяет обеспечить соотношение политических сил в Государственной Думе, соответствующее соотношению политических сил в обществе.

     Новая пятая Государственная Дума приступила к работе. Дума впервые в постсоветской  истории России – сугубо партийная по способу формирования. Как бы то ни было, кризис партийно-политической системы (а с ним и парламентской демократии в России) налицо, и с этим надо что-то делать. Во-первых, мы наблюдаем кризис партийного лидерства. Фактически у нас привились четыре типа лидерских структур, каждый из которых несет в себе больше внутренних изъянов, чем достоинств. «Партии одного лидера» (ЛДПР, «Яблоко»), «Партии рыхлого лидерства» (каким был СПС), «Партия фиктивного лидерства» (как управляемая извне «Единая Россия»), «Партии инерционного лидерства» (к примеру, КПРФ Г.Зюганова)⁶¹. Во-вторых, налицо кризис дееспособности партий. Он порожден болезненной, противоестественной альтернативой, которой структурировано партийное поле. «Единороссы» находятся не у власти, а всего лишь при власти, не будучи наделены реальными полномочиями. Другие партии находятся в хронической и при этом относительно комфортной оппозиции власти, полагая этот статус своим главным определением. В-третьих, результаты декабрьских выборов в Государственную Думу наглядно выявили кризис доверия к партийным институтам. Это, разумеется, касается проигравших - но также и победителя. Основным партийным ресурсом «ЕР» был Президент, который в партии не состоит, так что избиратели выразили доверие ему, а не структуре, пропагандистски ассоциированной с В.Путиным, который и возглавил партию на выборах.

     Вообще  говоря, сложившаяся ситуация, является концом действующей парламентской  модели. Ведь собравшиеся в парламенте партии либо представляют меньшинство, либо ничего не представляют из себя. А если так, действующая модель остро нуждается в коррективах. В свете сказанного выше пропорциональная система формирования парламента вроде бы кажется просто бесполезной.

     Ее  суть в том, что каждая партия, превысившая установленный барьер, занимает в парламенте сектор, величина которого пропорциональна числу отданных за партийный список голосов. Но у нас партии либо набирают малый процент голосов, либо на деле не являются партиями. Меньшинство не может провести волю своих избирателей в силу того, что оно меньшинство, а большинство подконтрольно и подотчетно не своим избирателям, но третьей силе, конкретно - исполнительной власти. Таким образом, пропорциональная система в современном состоянии лишается демократической представительности, а вместе с ней исходного смысла⁶². Тем не менее, выбор сделан, и есть сильный аргумент, склоняющий в сторону пропорционального варианта. Кризис партийной системы очевиден и самим партиям, и их кремлевским кураторам, и сознательным избирателям. В том виде, в каком партии влачат ныне свое существование, они никому не нужны, кроме собственных верхушек. Либо кризис окажется оздоровительным (хотя бы для части сегодняшних партий), либо все эти политические призраки исчезнут, лишившись и симпатий избирателей, и вложений спонсоров, и поддержки Кремля.

     Пропорциональная  избирательная система в сложившейся  ситуации является скорее не лучшим из хорошего, а единственным из возможного. И поскольку политика есть искусство  возможного, пропорциональная система - это закономерный политический выбор страны.

     Вывод: Цель проведенной реорганизации порядка формирования Государственной Думы, очевидно, состояла в формировании жестко централизованной и строго иерархически организованной по вертикали системы руководства ее деятельностью, подчиненной на всех уровнях иерархии исключительно партии «Единая Россия» и в целом руководителю этой партии, занимающему должность Председателя Государственной Думы. Эта цель была успешно достигнута. Партия «Единая Россия» действительно получила полный контроль и абсолютное доминирование на всех уровнях административной системы и во всех комитетах и комиссиях Государственной Думы, а другие политические партии, представленные в Государственной Думе, практически полностью лишились каких-либо возможностей контроля за деятельностью этой палаты российского парламента и влияния на нее.

     При этом Государственная Дума во многом утратила характер политического института  всенародного представительства, основанного  на конституционном принципе многопартийности, и приобрела черты, характерные для законодательных органов административного типа в авторитарных политических системах с одной правящей партией. 

     3.2 Полномочия Государственной Думы 

     Деятельность  Государственной Думы Федерального Собрания РФ осуществляется в рамках ее предметов ведения путем реализации предоставленных ей полномочий. Основным нормативным правовым актом, определяющим предметы ведения и полномочия Государственной  Думы, является Конституция Российской Федерации. Определение компетенции Государственной Думы но конституционном уровне свидетельствует об особой значимости данной палаты как составной части Федерального Собрания РФ в решении государственных дел. Это не означает, отмечает И.В. Гранкин, что ей предоставлена полная самостоятельность, равная самостоятельности органа государственной власти⁶³. Конституционных оснований для признания ее таковым органом нет. Государственная Дума — структурная часть федерального парламента в форме палаты, неразрывно связанная со второй его структурной частью (палатой) — Советом Федерации. Их неразрывность обусловлена организацией законодательной деятельности на федеральном уровне, которая является основным направлением деятельности Федерального Собрания РФ. При этом ни одна из его палат не наделена полномочиями по окончательному принятию законов. Именно благодаря совместному осуществлению законодательной деятельности обеспечивается единство двухпалатного российского парламента. И он в этом смысле не исключение из числа имеющихся двухпалатных парламентов других государств.

     Основной  функцией Государственной Думы Федерального Собрания РФ является принятие законов. Перечень полномочий Государственной  Думы не является исчерпывающим, так  как в него не вошли полномочия Думы по обращению в Конституционный Суд РФ, инициированию пересмотра Конституции и внесения конституционных поправок. Ряд полномочий Государственной Думой является сдерживающим по отношению к органам исполнительной власти, в том числе дача согласия Президенту РФ на назначение Председателя Правительства РФ и решение вопроса о доверии Правительству РФ. Эти «сдержки» можно считать ограниченными, поскольку в обоих указанных случаях последнее слово остается за Президентом РФ: при несогласии с позицией Государственной Думы он может ее распустить в порядке, установленном ст. ст. 111 и 117 Конституции.

     Особое  значение для регулирования финансово-экономической  сферы имеют полномочия Государственной  Думы по назначению и освобождению Председателя Центрального банка РФ (от него во многом зависит кредитная, денежная и валютная политика страны. Назначение данного лица Государственной Думой обеспечивает его независимость от Президента РФ и органов исполнительной власти РФ)⁶⁴. Компетенция по назначению Председателя и половины состава аудиторов Счетной палаты обеспечивает контрольную функцию парламента за расходованием бюджетных средств. Возможность назначения Уполномоченного по правам человека (омбудсмена), как и полномочие по объявлению амнистии, является традиционной для парламентов многих стран. Сдерживающим полномочием Государственной Думы по отношению к президентской власти является ее право выдвижения обвинения для отрешения Президента РФ от должности.

     В то же время нельзя отрицать определенной самостоятельности Государственной Думы в сферах ее ведения. Таковыми, на наш взгляд, являются все сферы ведения Российской Федерации, в которых осуществляется законодательное регулирование. То есть в сфере ведения Государственной Думы находятся и промышленность, и народное образование, и оборона⁶⁵, и иные сферы, где общественные отношения регулируются законом. Такой вывод подтверждает, во-первых, структура федерального законодательства, во-вторых, внутреннее устройство самой Государственной Думы. Но первой сессии каждого очередного созыва она образует около трех десятков комитетов, которые функционируют по всему спектру деятельности Российской Федерации.

     Столь широкое понимание предметов  ведения Государственной Думы основывается на системном анализе Конституции  Российской Федерации, ее статей, непосредственно или опосредованно связанных с организацией и осуществлением законодательной деятельности на федеральном уровне. Предметы ведения Государственной Думы обусловлены предметами ведения Российской Федерации, которые закреплены в ст. 71 и 72 Конституции Российской Федерации. Они дополняются предметами ведения, отнесенными к ведению Государственной Думы ст. 103 Конституции Российской Федерации. Анализ данной статьи показывает, что в ней в основном перечислены полномочия Государственной Думы, которые позволяют утверждать о том, что к ее предметам ведения относится и область расстановки руководящих кадров федерального уровня.

     Таким образом, по нашему мнению, предметами ведения Государственной Думы являются все сферы ведения Российской Федерации, в рамках которых осуществляется законодательное регулирование, а также расстановка руководящих кадров федерального уровня.