Понятие, структура и функции Парламента Российской Федерации

     Вывод: В Федеральном Собрании представительскую функцию осуществляет Государственная Дума, депутаты которой избираются тайным голосованием всех граждан страны на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права. При установленном действующим законодательством порядке формирования Совета Федерации граждане страны непосредственного участия в его формировании не принимают. Насколько Государственная Дума обеспечивает практическую реализацию установленного Конституцией РФ (ст. 18) положения о том, что права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления, определяется ее доминирующей политико-идеологической ориентацией. Спектр представительства политических интересов различных социальных слоев и групп и доминирующая политико-идеологическая ориентация Государственной Думы зависят от состава ее депутатского корпуса, который формируется по результатам выборов. Так же, как и в большинстве парламентов мира, в Государственной Думе реализуется концепция «организованного депутата», в соответствие с которой депутатский корпус политически структурируется в форме создаваемых на добровольной основе депутатских объединений. Основное функциональное предназначение Совета Федерации — это представление и учет интересов субъектов российской Федерации при формировании российского законодательства на федеральном уровне. Однако нынешний состав Совета Федерации существенной мере не соответствует этому предназначению верхней палаты российского парламента. Действительно, по данным на начало июля 2005 г., из 176 членов Совета Федерации 87 (49,5%) не имели очевидной связи с субъектами Российской Федерации, интересы которых они должны представлять. Такими «варягами», как правило, являются отставные чиновники как федерального, так и регионального уровней и представители различных политико-экономических групп, которым по сути все равно, какой регион представлять.  

     1.3 Функции парламента РФ 

     Исследование  функций парламента представляется необходимым предварить уяснением  сущности термина «функция», чтобы  избежать частого смешения последнего с родственными понятиями (полномочия, компетенция, обязанности). Философский  словарь трактует функцию (от лат. function – исполнение, совершение) как внешнее проявление свойств объекта в данной системе отношений³³. Например Е.В. Мандрыка подразделяет по характеру функции на: активные, реактивные, маргинальные и минимальные. К активным относят парламенты, которые играют значительную роль в принятии законов, формирование правительства и контроля за его деятельностью. На деятельность реактивных парламентов значительное влияние имеет правительство, парламент сберегает значительные полномочий по контролю за деятельностью исполнительной власти. Маргинальные — парламенты, которые фактически полностью контролируются исполнительной властью. Минимальные — это парламенты, которые выполняют декоративную функцию, создаются с целью придания видимости легитимности действующему режиму. В соответствии с этой классификацией и но основании конституционно-правового статуса Федеральное Собрание РФ можно отнести к активным парламентам³⁴.

     Компетенцию как Федерального Собрания РФ, составляют закрепленные в Конституции обеих стран полномочия, необходимые для реализации парламентских функций в зависимости от способа конституционного закрепления выделяют три вида парламентов: 1) парламенты с неограниченной компетенцией, которые существуют в государствах с парламентарными формами правления; 2) парламенты с относительно ограниченной компетенцией — функционируют в федеративных, децентрализованных унитарных государствах и в государствах, где в основу организации государственной власти положена президентская модель распределения властей; 3) парламенты с абсолютно ограниченной компетенцией — характерны для государств, где реализована французская - конституционная модель, то есть конституция государства устанавливает четкий и исчерпывающий перечень вопросов, по которым парламент имеет право принимать законы. Примечательно что автор довольно органично соединил три понятия: компетенция-полномочия-функции, поставив на первое место компетенцию. Федеральное Собрание России относится к парламентом с относительно ограниченной компетенцией. Такой вывод сделан на основании ст. 105 Конституции Российской Федерации, котором не устанавливает четкий перечень вопросов, подлежащих рассмотрению в Государственной Думе. Четкий перечень вопросов, по которым принятые федеральные законы подлежат обязательному рассмотрению в Совете Федерации, определяет ст. 106. Между тем норма, содержащаяся к указанной статье, не ограничивает в целом законодательную функцию российского парламента³⁵.

     Если  законодательная функция российского  парламента прямо указана в Конституции в его определении отмечет А.С. Автономов, то другие функции Федерального Собрания не закреплены в столь явном виде, но при комплексном анализе полномочий, закрепленных за ним, эти функции можно легко выделить³⁶. Как и всякий другой парламент, российское Федеральное Собрание в своей деятельности реализует, наряду с законодательной (нормотворческой), ряд других функций: бюджетно-финансовую, функцию участия в формировании иных государственных органов, контрольную функцию по принятию одноразовых ненормативных решений на нерегулярной основе, церемониальную. Сходные функции парламента путем группирования его полномочий выделяют различные авторы. Так, французский ученый М. Дюверже к полномочиям парламента относит законодательные, финансовые, внешнеполитические, исполнительные, административные, судебные полномочия по вопросам принятия и пересмотра конституции. Английский исследователь Д. Кумбе выделяет пять основных групп полномочий парламента: воздействие на правительство, издание законов, утверждение бюджета, контроль над администрацией, организация работы самого парламента.

     Как мы видим, некоторые авторы выделяют в отдельную функцию компетенцию  парламента по принятию конституции  и внесению нее поправок. На мой  взгляд, если принятие и изменение  конституция входит в компетенцию парламента (законодательного собрания), то эти полномочия относятся к законодательной функции, поскольку такая «гибкая» или «менее жесткая конституция - это закон, хотя и особый, основополагающий. Принять новую конституцию российское Федеральное Собрание не вправе. В отношении же принятия поправок оно обладает законодательными полномочиями, предусмотренными для принятия федерального конституционного закона, но их недостаточно для вступления поправок в силу. Наконец, палаты Федерального Собрания вправе созвать Конституционное Собрание, правомочное подтвердить неизменность Конституции, принять новую Конституцию или вынести ее проект на всенародное голосование. Таким образом, российский парламент не обладает ни учредительными полномочиями, ни законодательными, достаточными для изменения Конституции³⁷.

     Функции Федерального Собрания тесно переплетены  между собой. В частности, федеральный  бюджет оформляется федеральным  законом. Но это не бюджетно-финансовое законодательство, которое, в частности, реализуется во введении и отмене налогов, льгот по их уплате, в регулировании так называемых внебюджетных фондов (одним из таких фондов является, к примеру, Пенсионный) и т.д.

     В формировании различных государственных  органов парламент Российской Федерации  участвует в лице своих палат (утверждение Государственной Думой кандидатуры назначаемого Президентом РФ Председателя Правительства³⁸, назначение Государственной Думой Уполномоченного по правам человека³⁹, утверждение Советом Федерации кандидатур Генерального Прокурора и судей Конституционного Суда и т.д.), причем Счетная Палата, например, формируется на паритетных началах обеими палатами⁴⁰.

     Контрольная функция реализуется как через  органы палат парламента (например, комиссии по исследованию тех иди  иных фактов событий) и депутатов (депутатские вопросы и запросы), так и путём поручений самостоятельным государственным органам (например Счетной палате). Контрольные полномочия Федерального Собрания не распространяются на деятельность Правительства РФ, которое несет ответственность исключительно перед Президентом.

     Принятие  одноразовых ненормативных решений  на нерегулярной основе включает в  себя такие действия Федерального Собрания, которые выходят за пределы других действий парламента (к примеру, принятие обращений и заявлений палат по различным вопросам внутренней и внешней политики, объявление амнистии Государственной Думой и т.п.). Церемониальная функция, казалось бы, не имеет большого значения, поскольку ее реализация не оказывает серьезного влияния на жизнедеятельность общества и государства. Однако она подчеркивает авторитет парламента. В частности, в ч.2 ст.82 Конституции РФ указывается, что вновь избранный Президент РФ приносит присягу в присутствии членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы, Судей Конституционного Суда. Кроме того, парламент заслушивает обращения Президента РФ, Конституционного Суда, выступления руководителей иностранных государств.

     Таким образом, А.С. Автономов выделяет наряду с законодательной (нормотворческой), церемониальную, контрольную функции. Выделяемые функции в бюджетной, финансовой сферах, а также формирование органов государственной власти на наш взгляд являются детализацией законодательной функцией, поскольку происходят в рамках специально принимаемых нормативно-правовых актов (например, принятие бюджета на очередной год (с недавнего времени на три года) оформляется федеральным законом)⁴¹.

     Т.С. Румянцева выделяет три традиционные парламентские функции: представительную, законодательную и контрольную⁴². Представительная функция призвана выражать волю народа — основу государственной власти. Это значит, что среди всех государственных институтов парламент выступает единственным органом общенародного представительства. Именно народу, точнее избирателям, т. е. правоспособной и дееспособной части населения, предоставлено право формировать парламент. Выборность и «мандат народа» позволяют парламенту законодательствовать и выполнять другие функции, а избирателям видеть свою сопричастность с ним. Следовательно, представительность — определяющее свойство парламента. Это и способ формирования Федерального Собрания как органа законодательной власти, и способ его функционирования и деятельности.

     Представительство как способ функционирования и деятельности Федерального Собрания выражается прежде всего в обязанности депутатов  поддерживать тесные отношения с  избирателями. Другой немаловажный аспект представительной функции парламента — отражение в его деятельности общественных интересов, которые фиксируются в законах, постановлениях палат Федерального Собрания, в иных действиях данного органа.

     Примером  этому служат позиции депутатов, фракций и комитетов⁴³, парламента в целом по актуальным внутренним и международным проблемам, волнующим общество, официальные оценки парламентом тех или иных явлений государственной и общественной жизни и т. п. В этом смысле можно говорить о фокусировании, отражении в работе Федерального Собрания наиболее злободневных вопросов государственной, общественной, политической жизни страны. В рассматриваемом аспекте представительская роль парламента поднимает его значение как органа, способствующего развитию гражданского общества, принципов демократии и правового государства.

     Законодательная функция — наиболее важная и объемная по своему значению и содержанию. В  ее рамках формируется правовая система  государства, обеспечивается правовое регулирование всех отношений, возникающих  в обществе и требующих законодательного закрепления. Смысл законодательной деятельности парламента заключается в подготовке и принятии законов, которые либо прямо предусмотрены Конституцией Российской Федерации, либо их издание вызывается потребностями развития общества и государства в разных областях политической, экономической и социальной сферах жизни.

     Законодательная функция предполагает установление надежного правопорядка, допускает  только один диктат — диктат права  и закона. Она нацеливает на деловое  сотрудничество, координацию, партнерские  и союзнические отношения всех ветвей власти в нормотворческой деятельности, что гарантирует стабильность в стране, формирование правовой основы дальнейшего развития государства.

     Анализ  законотворческой деятельности Федерального Собрания свидетельствует о безусловных достижениях в данной сфере, несмотря на то, что многое приходилось делать, начиная с нуля, так как российский парламент впервые стал заниматься законотворчеством на профессиональной основе.

     Наряду  с позитивными сторонами законодательной  деятельности Федерального Собрания в его законопроектной работе, в подходе к законодательству в целом, в разработке конкретных проектов законодательных актов имеются и негативные аспекты. В целях их устранения Президентом Российской Федерации в посланиях Федеральному Собранию были сформулированы конкретные задачи, решение которых было направлено, прежде всего, на усиление взаимодействия всех органов власти в законопроектной работе. Развитию этого процесса должно способствовать не только создание специальных структур — институтов постоянных полномочных представителей Президента и Правительства в Федеральном собрании, но и совместное формирование всеми ветвями власти перечня действительно первоочередных законопроектов, который должен отразить приоритеты во внутренней и внешней политике⁴⁴.

     К числу других рекомендаций, обращенных Президентом к Федеральному Собранию, следует также отнести: необходимость  подготовки закона «О порядке принятия федеральных конституционных законов  и федеральных законов», что способствовало бы повышению уровня правового регулирования установленных процедур законодательного процесса; разработку проекта закона, который бы не допускал принятия законодательных актов, не обеспеченных финансовыми средствами, и в то же время обязывал Правительство более аргументировано обосновывать свою позицию; целесообразность принятия важнейших законов на основе широкого обсуждения специалистами и общественностью и т.д. Главной же идеей совершенствования законодательной деятельности Федерального Собрания Президент считает выработку ясных, четких представлений о необходимых структуре и содержании российского правового пространства.

     Преодоление негативных сторон законодательной  деятельности Федерального Собрания будет  способствовать как уточнению в  целом его основных полномочий по повышению качества принимаемого законодательства, так и по корректировке, дальнейшему развитию иных конкретных направлений его деятельности, связанных с осуществлением законодательной функции.