Понятие, структура и функции Парламента Российской Федерации

     В отличие от других государственных  органов Федеральное Собрание —  сложный, многофункциональный механизм, имеющий разнообразные связи  и отношения с другими государственными и общественными институтами. Отсюда его специфические особенности в формировании, функционировании и внутреннем устройстве¹².

     Согласно  Конституции (ст. 94) Федеральное Собрание — парламент Российской Федерации  — является постоянно действующим представительным и законодательным органом¹³. Этим подчеркивается двуединая природа парламента и тесная взаимосвязь двух основополагающих его функций. Созданные в Российской Федерации законодательные органы имеют многие признаки законодательных органов парламентского типа. Наличие таких признаков обусловлено порядком их формирования, внутренней структурой и содержанием деятельности. Как и парламенты зарубежных государств, законодательные органы в России избираются но основе состязательности и альтернативности кандидатов в депутаты, депутаты наделены свободным мандатом и создают депутатские объединения из представителей победивших на выборах партий. Кроме того, депутатский корпус делится но большинство, активно и открыто поддерживающее президентские и правительственные инициативы, и оппозиционное меньшинство. Следует также отметить, что согласно ст. 94 Конституции Российской Федерации Федеральное Собрании является парламентом. При этом слово «парламент» в Конституции используется не как часть названия федерального законодательного органа, а как указание но его вид. С такой характеристикой действующих а России законодательных органов, по мнению И.В. Гранкина, нельзя согласиться в полной мере¹⁴. Полноценным парламентом является только тот законодательный и представительный орган, который занимает верхнюю ступеньку в иерархии органов государственной власти, обладает правом формирован, и контролировать правительство. Соответствующее распределение властных полномочий характерно дли парламентских республик. Российская Федерация к числу таковых не относится.

     В основу порядка образования Федерального Собрания помимо принципа разделения властей положены также принципы федерализма и многопартийности. Принцип федерализма призван обеспечивать интересы многонационального народа Российской Федерации, являющегося носителем суверенитета и единственным источником власти. На практике этот принцип реализуется в двухпалатной структуре Федерального Собрания. Одна из палат — Государственная Дума — представляет весь народ страны в целом. Другая — Совет Федерации — состоит из представителей каждого субъекта Российской Федерации. Из этого следует, что при формировании Совета Федерации проводится принцип равенства субъектов Федерации. При существенных различиях и в территориальном отношении, и по численности населения, субъекты Российской Федерации равно имеют по два представителя в Совете Федерации¹⁵.

     Принцип многопартийности в отличие от принципа федерализма, который тем или  иным образом всегда учитывался при  построении органов государственной  власти в Российской Федерации, —  факт качественно новый в формировании российского представительного органа. Он заложен в ценностях мировой парламентской теории и практики, в которую постепенно вписывается практика отечественная¹⁶. Многопартийная система — это один из институтов современного общества, без которого невозможна представительная демократия. Парламент, - как главный элемент представительной демократии, не может считаться демократически избранным без соперничества партий в политической борьбе за депутатские мандаты. На принципе многопартийности основываются формирование и деятельность Государственной Думы¹⁷. С 2007 года все депутаты (450 человек) Государственной Думы избираются по федеральному избирательному округу пропорционально количеству голосов, поданных за федеральные списки кандидатов в депутаты, выдвинутые партиями, и преодолевшие минимальный процентный порог (7 %), позволяющий получить места в Государственной Думе¹⁸. В некоторых странах СНГ, в процессе формирования парламента все чаще используется сочетание мажоритарной и пропорциональной избирательной системы (в Азербайджане, Грузии). Численный состав парламента в странах Содружества различен. Например, Верховная Рада Украины насчитывает 450 депутатов, Парламент Грузии — 235, Милли Меджлис Азербайджана — 125, Жогорку Кенеш Кыргызстана — 105, Парламент Молдовы — 101, Меджлис Туркменистана — 50¹⁹. Участие политических партий в деятельности парламента разнообразно²⁰. Это создание партийных фракций, участие в прениях, отстаивание своих позиций и взглядов, принятие решений в соответствии с установками своих партийных органов и т.д. Многопартийный состав Федерального Собрания характеризует его как демократически организованный государственный орган представительной и законодательной власти²¹.

     Вывод: В соответствии с Конституцией РФ (ст. 94, 95) парламент России называется Федеральным Собранием и состоит из двух палат — Совета Федерации и Государственной Думы. При этом, по аналогии парламентами других стран, Совет Федерации неофициально называют верхней палатой, а Государственную Думу — нижней российского парламента. Предписывая такую систему взаимоотношений между палатами Федерального Собрания, авторы Конституции РФ исходили из следующих соображений. Государственная Дума как политический институт представительства интересов всего народа в делах управления государством должна играть ключевую роль в формировании и развитии российского законодательства. Совет Федерации должен, во-первых, как институт представительства интересов субъектов федерации обеспечивать их учет при формировании законодательства и, во-вторых, как палата, менее чем Государственная Дума подверженная влиянию партийно-политической конкуренции, обеспечивать устойчивость законодательного процесса по ключевым вопросам государственного управления. 

     1.2 Структура парламента  РФ 

     Согласно ч.1 ст.95 Конституции Федеральное Собрание состоит из двух палат - Совета Федерации и Государственной Думы²². При разработке проекта и принятии действующей Конституции России практически никто не ставил под сомнение целесообразность сохранения двухпалатной структуры парламента. Такая структура проистекает из федеративного государственного устройства, когда одна из палат является палатой общенародного представительства, а в другой палате реализуется представительство субъектов федерации²³. Почти все федерации в мире имеют двухпалатную структуру парламентов. В странах Содружества используется модель однопалатного и двухпалатного парламента. Поиск оптимальной модели организации парламента приводит к изменению его структуры. Так, Беларусь, Казахстан, Кыргызстан и Россия приняли модель двухпалатной структуры парламента. Парламент Беларуси — Национальное Собрание — состоит из двух палат: Палаты представителей и Сената. В Парламенте Казахстана две палаты: Сенат и Мажилис. Двухпалатную структуру имеет также Жогорку Кенеш — Парламент Кыргызстана. Его нижняя палата — Законодательное Собрание; верхняя — Собрание народных представителей. Однопалатными являются парламенты федераций Коморские острова, Сент-Китс и Невис, Федеративные штаты Микронезии и Танзания. Правда, в последней из упомянутых федераций один и двух субъектов федерации (Занзибар) имеет специально для нег выделенное фиксированное количество мест в однопалатном парламенте. Особая ситуация существует в ФРГ, где многие ученые не признают Бундесрат - орган земельного представительства - палатой парламента²⁴.

     Двухпалатная  структура Федерального Собрания предполагает и значительную самостоятельность  палат, что проявилось в их компетенции  и в том, что они заседают раздельно (ч.1 ст.100). Конституция (ч.3 ст.100) предусматривает только три случая, когда Совет Федерации и Государственная Дума могут собираться для совместных заседаний (да и то не обязаны): во-первых, для заслушивания посланий Президента РФ, во-вторых, с целью заслушивания посланий Конституционного Суда, в-третьих, для заслушивания выступлений руководителей иностранных государств.

     Парламентаризм  — это особая система государственного руководства, базирующаяся на разделении властей, представительности, законодательной и контрольной компетенции парламента. О.Н. Булаков подчёркивает, что Коллегиальность представительной ветви власти раскрывается, не только в многочисленности ее членов (депутатов, сенаторов), но и в структуре — в двухпалатности²⁵. С теоретической точки зрения принцип двухпалатности парламентской системы изначально связан с принципом разделения властей. Как правило, вторые палаты представляют интересы территориальных единиц. Сегодня бикамерализм присущ всем федеративным государствам и встречается в унитарных государствах с развитой территориальной автономией.

     Именно  в верхней палате нашли свое отражение  главные противоречия федерализма как государственного устройства — противоречия, которые можно назвать генетическими, потому что они присущи федерализму в силу сомой его природы. Это прежде всего противоречие между представительством граждан и представительством регионов как субъектов федерации, эта противоречия между интересами конкретных регионов и интересами страны в целом, а также базовое расхождение между первичностью субъектов федерации и национальным суверенитетом. Все эти противоречия напрямую воплощаются в верхней палате парламенте любого федеративного государства, так как она была изобретена прежде всего для того, чтобы представлять субъекты и согласовывать интересы регионов и страны в целом²⁶. Верхняя палата призвана смягчать решительность и поспешность, присущие деятельности нижней палаты. Эта задача, сугубо консервативная по своему существу, является одной из функций верхней палаты замедлить законотворчество, заставить парламентариев глубже вникать в проблемы, снизить влияние сиюминутных соображений в принятии законов — вот сверхзадача верхней палаты²⁷.

     Теоретические аргументы и практика свидетельствуют  в пользу двухпалатности. Безусловно, это имеет смысл, если деятельность нижней и верхней палат организована по-разному. Верхняя палата теряет свой смысл, если она просто повторяет нижнюю, особенно с точки зрения позиции в них политической партий. В отличие от общего политического представительства в нижней палате состав верхней палаты должен ориентироваться на представительство различных социальных групп, являющихся важными для каждого конкретного общества (государства), и которые не имеют соответственного представительства в нижней палате. Верхняя палата не противопоставляет себя нижней, а в большей степени дополняет и корректирует ее²⁸.

     Наиболее  приемлемым для России представляется все-таки выборный способ формирования членов Совета Федерации, когда кандидаты в количестве большем, чем один человек, предлагаются соответственно органом законодательной власти и органом исполнительной власти субъекта Федерации, а население избирает из них представителей в Совет Федераций. Существование двух палат придаёт большую устойчивость законодательству. Такая парламентская структура является преградой для скороспелых изменений законов, поскольку каждый законопроект должен подвергнуться еще одному обсуждению в верхней палате. С ее учреждением делается расчет на то, что принятый закон будет более совершенным.

     Конституций России отводит Совету Федерации в законодательном процессе самостоятельное место, наделив иго определенным объемом прав и обязанностей. В соответствии с мировой практикой законодательные полномочия верхних палат по формированию текста принимаемого закона следует рассматривать в двух аспектах; первый – возможность изменения текста при его непосредственном прохождении через верхнюю палату; второй — возможность отстаивать свою позицию при согласовании палатами несовпадающих позиций²⁹.

     Совет Федерации лишен права самостоятельно изменять текст закона, принятого Государственной Думой. Он вправе принять лишь одно из двух решений; одобрить закон, после чего он считается принятым парламентом в целом, либо отклонить его. Такая роль верхней палаты российского парламента может рассматриваться как определенная «слабость» ее законодательных полномочий, но в значительной мере эта «слабость» компенсируется усилением других составляющих ее законодательной компетенции³⁰.

     Можно говорить, что Совет Федерации наделен «слабыми» (в отличие, например, oт Бундесрата в ФРГ) полномочиями в отношении всех федеральных законов, включая и федеральные законы, подлежащие его обязательному рассмотрению, поскольку его вето на такие законы может быть преодолено Государственной Думой квалифицированным большинством голосов. В гоже время Совет Федерации является «сильной» палатой в отношении федеральных конституционных законов и законов о внесении поправок в Конституцию: его одобрение является обязательным для их принятия, Аналогичная ситуация имеет место и при повторном принятии федеральных законов, отклоненных президентом России, путем преодоления обоими палатами президентского вето. Придерживаясь этого критерия, следует признать, что бикамерализм российского парламента тяготеет, скорее, к конструкции «сильной» нижней и относительно «слабой» верхней палаты³¹. Подобное заключение обусловлено ч. 5 ст. 105 Конституции, предусматривающей возможность Государственной Думы в случае разногласий преодолевать возражения Совета Федерации.

     В бикамеральных парламентах субъектов России особый субъект ответственности — палата парламента, поэтому при роспуске одной палаты блокируется выполнение законодательной функции всего парламента и большая часть иных полномочий³².

     Учитывая, что законодательство федеративного  государства представляет собой  единую систему с; увеличением законодательного регулирование субъектами Федерации собственных полномочий, приоритетными становятся вопросы вертикального построения системы конституционного законодательства России с учетом ее федеративного устройства. Основополагающими принципами являются: двухуровневое построение, в котором выделяются «правовые поля» Федерации и субъектов Федерации; обеспечение единства двух подсистем единого конституционного законодательства; использование механизмов и процедур предотвращения и устранения юридических коллизий и согласования актов.