Понятие, структура и функции Парламента Российской Федерации

     Сущность  контрольной функции парламента проявляется в том, что в условиях демократически организованной системы разделения властей народу принадлежит право контролировать деятельность всех структур, которым он передал властные полномочия⁴⁵. Вне контроля не должны находиться никакие государственные образования, в том числе и органы народного представительства. Осуществляя от имени народа высшую форму контроля (парламентский контроль), они сами контролируются народом через различные институты прямой демократии.

     В мировой парламентской практике контрольная функция проявляется по-разному, что отражает специфику устройства государства и соотношение его институтов. Она выражается в отчетах правительства об исполнении бюджета, в информации по текущим вопросам, в парламентских слушаниях, депутатских запросах и т.п.

     Этими, а также целым рядом других контрольных полномочий, предусмотренных Конституцией Российской Федерации (ч. 5 ст. 101, ст. 102, 103), наделено и Федеральное Собрание, несмотря на то, что прямо институт парламентского контроля в Конституции не закрепляется. Вместе с тем, в последнее время происходит как бы скрытое расширение контрольных полномочий парламента, которое закрепляется федеральными законами⁴⁶. Из сказанного следует, что закрепление за Федеральным Собранием контрольных полномочий становится все более нарастающей тенденцией в законодательстве последнего времени. И это не случайный фактор, а закономерная настоятельная потребность государственного строительства, которая должна быть реализована посредством законодательного закрепления реальных механизмов осуществления парламентского контроля.

     Вывод: По Конституции РФ Государственная Дума является и главным актором процесса законодательной деятельности, а Совету Федерации отводится роль «порогового фильтра», наделенного ограниченными возможностями воздействия на законодательные решения Государственной Думы. Таким образом, можно констатировать, что Совет Федерации во многом утратил характер верхней палаты демократического парламента и так же, как и Государственная Дума приобрел черты, характерные для законодательных органов административного типа в авторитарных политических системах. При этом законодательная деятельность Совета Федерации основана на принятии — в первоочередном порядке по жестко регулируемой администрацией палаты бюрократической процедуре и без дискуссионно-конкурентного обсуждения — законов, инициаторами которых являются Президент и Правительство России. 

     Глава 2. Совет федерации  Федерального собрания РФ 

     2.1 Порядок формирования 

     Совет Федерации Федерального Собрания РФ является палатой, обеспечивающей представительство субъектов РФ в законодательном органе федеративного государства. Согласно Конституции и Федеральному закону от 05.08.2000 N 113-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации»⁴⁷, в состав Совета Федерации входят по два представителя от каждого субъекта РФ - по одному от законодательного (представительного) и исполнительного органов государственной власти. Членом Совета Федерации может быть избран (назначен) гражданин Российской Федерации не моложе 30 лет, обладающий правом избирать и быть избранным в органы государственной власти. Член Совета Федерации - представитель от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ избирается его депутатами на срок полномочий этого органа. Представитель в Совете Федерации от исполнительного органа государственной власти субъекта РФ назначается высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) на срок его полномочий. Это решение оформляется указом (постановлением). Такой указ (постановление) вступает в силу, если на очередном или внеочередном заседании законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ 2/3 от общего числа его депутатов не проголосуют против назначения данного лица.

     Юридическая конструкция Федерального Собрания построена таким образом, чтобы  его палаты действовали постоянно, поскольку только в этом варианте можно было бы соблюсти жесткие временные  сроки прохождения законов и взаимодействие между палатами в законодательном процессе.

     Этот  вывод подтверждает редакция п. 1 ст. 99 Конституции, с которой начинается глава 5, где сказано, что «Федеральное Собрание является постоянно действующим  органом»⁴⁸. И здесь, безусловно, имеется в виду именно такой вариант взаимодействия между палатами и постоянной их работы, который обеспечил бы непрерывность процесса законотворчества, регламентированного в Конституции. Такая работа Совета Федерации может быть обеспечена только таким составом его членов, которые действовали бы на постоянной, профессиональной основе и могли бы квалифицированно представлять интересы населения и органов государственной власти субъектов Федерации в законодательном процессе. И в этом состоит главная цель предложений Президента России, изложенных в проекте соответствующего закона. Как видно, при таком подходе становится очевидным, что главным здесь является не желание Президента Российской Федерации лишить руководителей органов власти субъектов Федерации неприкосновенности и других дополнительных льгот, которые они имеют за счет федерального бюджета, а желание повысить эффективность работы данной палаты и тем самым улучшить качество федеральных законов, принимаемых Федеральным Собранием. Действующий состав членов Совета Федерации избирался населением для выполнения совершенно иной работы в субъектах Федерации и никакой ответственности перед тем населением за свою работу в Совете Федерации никогда и ни в какой форме не нес. Прибывая в Москву один раз в месяц на 1 - 2 дня, сенаторы фактически решали в федеральных организациях дела, связанные с деятельностью своих субъектов. Об этом красноречиво свидетельствует полупустой зал Совета Федерации, периодически показываемый в телевизионных репортажах, но всегда заполненный в период обсуждения проекта федерального бюджета и некоторых других законов, затрагивающих интересы власти субъектов Федерации.

     Таким образом, нынешние сенаторы представляли в Совете Федерации не столько интересы собственно населения субъектов Федерации, а интересы тех же органов власти, которые они же и возглавляли в данных субъектах. Ярким свидетельством этого и явилась их позиция в процессе обсуждения названного ранее закона о порядке формирования Совета Федерации, воспринятого большинством сенаторов не с государственных позиций, как личную обиду⁴⁹.

     Вместе  с тем отмечает В.М. Городецкий, принятый Закон «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания», предложенный Президентом России, имеет некоторые принципиальные недостатки, может быть, и повлиявшие на создание сложной ситуации при его принятии, так как в нем не учтены некоторые принципиальные положения Конституции и некоторых других, уже действующих федеральных законов⁵⁰.

     В своем выступлении о внесенных им предложениях Президент России обратил внимание на положение п. 2 ст. 96 Конституции, где применительно к Совету Федерации употреблен термин «формируется», а не избирается, как это сказано о Государственной Думе. На основе этого делается им вывод о том, что члены Совета Федерации не могут просто избираться, поскольку они при этом являются одновременно представителями законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации. В этом и состоит особенность формирования, а не просто выборов Совета Федерации. В проекте и в принятом Государственной Думой законе их предложено избирать, а фактически назначать через процедуру голосования за предложенные кандидатуры в соответствующем органе законодательной власти. В самом тексте закона мы имеем вариант не прямых выборов членов Совета Федерации соответствующим населением, а избрание их законодательным органом субъекта Федерации, и это противоречит статье 94, в тексте которой сказано, что «Федеральное Собрание (то есть обе палаты), парламент Российской Федерации, — является представительным и законодательным органом Российской Федерации»⁵¹. Представительный характер Совета Федерации, определенный в статье 94, подразумевает представительство и ответственность членов Совета Федерации не только перед соответствующим органом власти субъекта Федерации, но и прежде всего перед населением соответствующего субъекта Федерации, поскольку именно его интересы должны учитываться при принятии федерального закона. К этому нас обязывает и статья 3 Конституции, где именно народ России и соответственно население его части, то есть субъекта Федерации, является источником власти, и его интересы должны быть представлены в федеральном парламенте. Кроме того, порядок выборов, предложенный в обсуждаемом законе, также нарушает, что вдвойне недопустимо, принцип избирательной системы и реализации избирательных прав граждан, сформулированных и в Конституции, и в Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»⁵², в пункте 1 статьи 3 которого сказано, что «граждане Российской Федерации участвуют в выборах на основе всеобщего и прямого избирательного права при тайном голосовании», то есть предложенные косвенные выборы членов Совета Федерации нарушают и принцип всеобщности, и принцип прямого избирательного права. Пункт 1 статьи 1 этого же закона, определяя пределы его действия, говорит, что «настоящий федеральный закон определяет основные гарантии реализации гражданами Российской Федерации конституционного права, а также права избирать и быть избранными в федеральные органы государственной власти», поскольку в статье 94 Конституции России Совет Федерации назван представительным и законодательным органом Российской Федерации, то в его выборах в соответствии с законодательством и должны принимать участие граждане России, проживающие в соответствующих субъектах Федерации.

     То  же представительство, о котором  говорится в п. 2 статьи 95 Конституции  России, подразумевает иной порядок  выдвижения для выборов кандидатур будущих членов Совета Федерации⁵³, не от граждан и общественных объединений, как депутатов Государственной Думы, а соответственно от законодательного и исполнительного органа соответствующего субъекта. При этом имеется в виду, что такой кандидат должен быть способен профессионально не только представлять при принятии федеральных законов интересы населения, но и обеспечить постоянную профессиональную связь Совета Федерации с соответствующим органом субъекта Федерации. Такое организационное единство может быть обеспечено назначением избранного на выборах члена Совета Федерации по должности заместителем руководителя законодательного или исполнительного органа соответствующего субъекта Федерации.

     С учетом главной цели данного реформирования, а более правильно — приведения в соответствие с Конституцией и федеральными законами России действующего порядка, которая состоит в улучшении качества принимаемых федеральных законов, выборы членов Совета Федерации должны проходить одновременно с выборами депутатов Государственной Думы, на тот же срок, по той же системе выборов, что и выборы по одномандатным округам. В последующем члены Совета Федерации будут избираться одновременно с депутатами Государственной Думы, что обеспечит определенную экономию средств из федерального бюджета.

     Вывод: Специфической особенностью Совета Федерации, обусловленной действующим законом о его формировании, является то, что каждый член этой палаты российского парламента обладает индивидуальным сроком полномочий. Полномочия члена Совета Федерации начинаются со дня вступления в силу решения о его избрании (назначении) соответственно законодательным органом или высшим должностным лицом субъекта федерации и прекращаются со дня вступления в силу решения об избрании (назначении) вместо нового члена совета Федерации.

     Следует обратить особое внимание на следующий  факт, имеющий принципиальное значение не только для деятельности Совета Федерации, но и в аспекте реализации конституционного принципа народовластия. После отмены в 2005 г. прямых выборов  высших должностных лиц субъектов федерации (глава 6) российские граждане лишились возможности не только прямого, но даже и делегированного участия в формировании половины состава Совета Федерации. Действительно, половина членов Совета Федерации назначается фактически в качестве личных представителей на срок их полномочий высшими должностными лицами субъектов федерации, которые в свою очередь фактически назначаются и освобождаются от должности лично Президентом России. В такой процедуре назначения и прекращения полномочий половины членов Совета Федерации никоим образом не предусматривается учет мнения граждан, проживающих в соответствующих субъектах федерации⁵⁴. 

     2.2 Полномочия Совета  Федерации 

     По  Конституции палаты Федерального Собрания РФ обладают разной компетенцией. Статья 102 устанавливает основной круг полномочий Совета Федерации, не затрагивая законодательную деятельность этого органа, в том числе права законодательной инициативы, права инициирования пересмотра Конституции, внесения конституционных поправок, а также права обращения в Конституционный Суд РФ⁵⁵.

     Ряд полномочий Совета Федерации касается утверждения решений, принятых другими  органами (п. п. "а" - "в" ч. 1 статьи 102). Необходимость утверждения Советом  Федерации изменения границ между  субъектами РФ обусловлена тем, что такое изменение может затронуть интересы Российской Федерации или других субъектов РФ⁵⁶.

     Утверждение Советом Федерации указа Президента РФ о введении военного положения  должно произойти в течение 48 часов  с момента получения указа. Указ Президента РФ о введении военного положения, не утвержденный Советом Федерации, прекращает действие со следующего дня после дня принятия такого решения.

     Указ  Президента РФ о введении чрезвычайного  положения незамедлительно передается на утверждение Совета Федерации. После обнародования указа члены Совета Федерации обязаны прибыть к месту заседания Совета Федерации в возможно короткие сроки без специального вызова. Совет Федерации в срок, не превышающий 72 часов с момента обнародования указа, рассматривает вопрос о его утверждении. Указ Президента РФ о введении чрезвычайного положения, не утвержденный Советом Федерации, утрачивает силу по истечении 72 часов с момента его обнародования.

     По  ряду полномочий Совет Федерации  принимает решения самостоятельно, например, по вопросу об отрешении Президента РФ от должности, о возможности использования Вооруженных Сил РФ вне территории РФ. Полномочие Совета Федерации по назначению выборов Президента РФ регламентируется Федеральным законом от 10.01.2003 N 19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации». Большое значение для реализации принципа разделения властей имеют кадровые полномочия Совета Федерации по формированию органов судебной власти, назначению и освобождению от должности Генерального прокурора РФ, формированию Счетной палаты - постоянно действующего органа государственного финансового контроля⁵⁷.

     Актами  Совета Федерации Федерального Собрания РФ по вопросам его ведения являются постановления. Это подзаконные  акты, а значит, они должны соответствовать  Конституции и федеральным законам. Постановления Совета Федерации обязательны к исполнению на всей территории РФ.