Понятие и особенности муниципальной службы в РФ

Содержание

 

1. Понятие и особенности муниципальной службы в РФ.
2. Сравнительный анализ государственной гражданской и муниципальной службы.
3. Эволюция и современное состояние муниципальной службы в РФ.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1. Понятие и особенности муниципальной службы

 

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» дает в статье 1 определение муниципальной службы, под которой закон понимает профессиональную деятельность на постоянной основе в органах местного самоуправления по исполнению их полномочий.

Основными задачами муниципальной службы являются1:

а) обеспечение наряду с государственной службой прав и свобод человека и гражданина на территории муниципального образования;

б) обеспечение самостоятельного решения населением вопросов местного значения;

в) подготовка, принятие, исполнение и контроль решений в пределах полномочий органов местного самоуправления;

г) защита прав и законных интересов муниципального образования.

 

1.2. Принципы муниципальной службы

 

Муниципальная служба основана на принципах2:

1. Принцип законности, верховенства Конституции Российской  Федерации, федеральных законов  и законов субъектов Российской  Федерации над иными нормативными  правовыми актами, должностными  инструкциями при исполнении  муниципальными служащими должностных обязанностей и обеспечении прав муниципальных служащих.

2. Принцип приоритета  прав и свобод человека и  гражданина, определяющих смысл  и содержание деятельности органов  местного самоуправления.

3. Принцип равного  доступа граждан к должностям муниципальной службы в соответствии с профессиональной подготовкой, способностями, достижениями по службе.

4. Принцип подконтрольности  должностных лиц местного самоуправления, их ответственности перед населением  муниципального образования.

5. Принцип гласности  в осуществлении муниципальной  службы, т.е. предполагает открытость  законодательства о муниципальной  службе, доступность муниципальных  органов.

6. Принцип профессионализма  и компетентности муниципальных  служащих – основной критерий, который используется при отборе кандидата на вакантную муниципальную должность.

7. Принцип социальной  и правовой защищенности муниципальных  служащих.

8. Принцип внепартийности  муниципальной службы, - в муниципальных  органах не образуются структуры  политических партий и движений, муниципальные служащие не могут при исполнении должностных полномочий руководствоваться решениями политических партий и движений, иных общественных и религиозных объединений.

В соответствии со статьей 7 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»3, законодательную основу местного самоуправления составляют: Конституция РФ, федеральные законы, конституции, уставы субъектов РФ, законы субъектов РФ. При этом, федеральные законы, законы субъектов РФ, устанавливающие нормы муниципального права не могут противоречить Конституции РФ, Федеральному закону «Об общих принципах…», ограничивать гарантированные ими права местного самоуправления.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает общие принципы правового регулирования муниципальной службы.

Закон предусматривает, что на федеральном уровне должен быть принят закон об основах муниципальной службы (ст. 4). В нем должны быть установлены общие принципы организации и деятельности муниципальной службы, определены ее задачи, роль и основные функции по осуществлению местного самоуправления, основы правового статуса муниципальных служащих в Российской Федерации, а также полномочия субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в области муниципальной службы.

В соответствии со статьей 21 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» правовая регламентация муниципальной службы, включающая требования к должностям, статус муниципального служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы, определяется уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации и федеральным законом4.

 

1.3. Виды муниципальных должностей

 

Важное значение для понимания природы муниципальной службы имеет определение должностного лица, которое содержится в ст.1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской федерации». Под должностным лицом Закон понимает выборное лицо, работающее по контракту (трудовому договору), лицо, выполняющее организационно-распорядительные функции в органах местного самоуправления и не относящееся к категории государственных служащих.

Статья 7 Закона «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» определяет, кто является муниципальными служащими: это лица, осуществляющие службу на должностях в органах местного самоуправления5.

Таким образом, можно заключить: муниципальный служащий – гражданин Российской Федерации, достигший возраста 18 лет, исполняющий в порядке, определенном уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами и законами субъекта Российской  Федерации, обязанности по муниципальной должности муниципальной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств местного бюджета.

Лица, не замещающие муниципальные должности муниципальной службы и исполняющие обязанности по техническому обеспечению деятельности органов местного самоуправления, не являются муниципальными служащими6.

Муниципальное образование в соответствии с закрепляемой в его уставе структурой муниципальных органов имеет штатное расписание муниципальных должностей.

Под должностью понимается учрежденная в установленном порядке первичная структурная (организационная) единица, отражающая содержание и объем полномочий занимающего ее лица.

Муниципальная должность – должность, предусмотренная уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской  Федерации, с установленными полномочиями на решение вопросов местного значения и ответственностью за осуществление этих полномочий, а также должность в органах местного самоуправления, образуемых в соответствии  с уставом муниципального образования, с установленными кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного органа местного самоуправления и ответственностью за исполнение этих обязанностей7.

Муниципальные служащие согласно законодательству о муниципальной службе должны классифицироваться по группам. К лицам, замещающим муниципальную должность, предъявляются соответствующие квалификационные требования. Среди муниципальных служащих Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» выделяет две категории должностных лиц местного самоуправления:

а) выборное должностное лицо местного самоуправления – должностное лицо, избранное населением непосредственно или представительным органом местного самоуправления из своего состава, наделенное согласно уставу муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения (это может быть глава муниципального образования или иное лицо, наделенное уставом муниципального образования соответствующими полномочиями);

б) должностное лицо местного самоуправления, замещающее муниципальную должность путем заключения контракта (трудового договора) и наделенное по должности организационно-распорядительными полномочиями (например, руководители структурных подразделений администраций.

Федеральный закон «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» подразделяет муниципальные должности на:

а) выборные муниципальные должности, замещаемые в результате муниципальных выборов (депутаты, члены выборного органа местного   самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления), а также замещаемые на основании решений представительного или иного выборного органа местного самоуправления в отношении лиц, избранных в состав указанных органов в результате муниципальных выборов;

б) иные муниципальные должности, замещаемые путем заключения трудового договора.

Штатное расписание муниципальных должностей включает и иные муниципальные должности. Кроме того, в целях технического обеспечения деятельности органов местного самоуправления их штатное расписание может включать должности, не относящиеся к муниципальным должностям.

 

 

  Сравнительный анализ государственной  и муниципальной службы

 

2.1. Общие черты государственной и муниципальной службы

 

Государственная и муниципальная службы имеют много общих черт. Прежде всего, это профессиональная деятельность.

В определении понятия государственной и муниципальной службы в качестве ведущего признака выделяется профессиональная деятельность в первом случае – в государственных органах управления, во втором – в органах местного самоуправления. Под профессиональной деятельностью понимается деятельность, осуществляемая на основе специальных навыков и знаний.

Большинство принципов, на которых основаны государственная и муниципальная службы, одинаковы. При этом следует отметить, что система принципов государственной службы несколько шире и объемнее, что очевидно из самой сущности данного института.

Государственную или муниципальную должность может занимать любой гражданин РФ, достигший возраста 18 лет.

Институт муниципальной службы тесно связан с институтом государственной службы, т.к. время работы на должностях в органах местного самоуправления засчитывается в стаж, исчисляемый для предоставления льгот и гарантий в соответствии с законодательством о государственной службе. Это положение статьи 21 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. не только приравнивает муниципальных служащих к государственным служащим в части предоставления им льгот и гарантий, но и создает возможность для «безболезненного» перехода из одной системы службы в другую, что имеет важное значение для карьеры служащего, его профессионального роста. А это в свою очередь служит повышению эффективности как муниципальной, так и государственной службы.

Следует также учитывать, что органы местного самоуправления могут осуществлять в соответствии с законом отдельные государственные полномочия.

 

2.2. Основные различия между государственной и муниципальной службами

 

Вместе со сходными чертами государственная и муниципальная службы имеют существенные отличия.

Прежде всего, следует отметить, что понятие «муниципальная служба» сравнительно новое для нашего законодательства.

До перехода к организации местной власти на началах самоуправления и становления местного самоуправления в качестве самостоятельной формы осуществления власти народа понятие «муниципальная служба» в законодательстве не использовалось, т.к. в нем не было необходимости: служащие местных органов государственной власти – местных Советов и исполнительных комитетов – являлись государственными служащими. Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» от 6 июля 1991 г. также не использовал понятие «муниципальная служба». Служба в органах местного самоуправления трактовалась первоначально как часть государственной службы. Государственный служащий и муниципальный служащий рассматривались как равнозначные понятия. Согласно такому взгляду муниципальный служащий – это государственный служащий, работающий в органе местного самоуправления.

Конституция Российской Федерации, принятая в 1993 г., установила, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. В соответствии с Конституцией Российской Федерации Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации» от 31 июля 1995 г., разграничил государственную службу и муниципальную службу, определив государственную службу как профессиональную деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов (ст. 2).

Государственный служащий – это гражданин Российской Федерации, исполняющий обязанности по государственной должности государственной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств федерального бюджета или средств бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации (ст. 3).

Таким образом, муниципальная служба не входит в систему государственной службы, не является ее структурной частью и требует своего правового регулирования. Муниципальная служба – это самостоятельный институт местного самоуправления, институт муниципального права.

Расходы, связанные с содержанием органов и должностных лиц местного самоуправления, осуществляются за счет местного бюджета.

Другое существенное отличие государственной и муниципальной службы заключается в различной классификации должностей. Так, классификация государственных должностей осуществляется по категориям (категории «Б» и «В»), которые считаются соответствующими разделами Реестра государственных должностей. Государственные должности, включенные в данный Реестр, подразделяются на группы: высшие, главные, ведущие, старшие и младшие. Муниципальные должности классифицируют по принципу выборности на выборные муниципальные должности, замещаемые в результате муниципальных выборов и иные муниципальные должности, замещаемые путем заключения трудового договора. При этом нужно сказать, что раньше государственные должности государственной службы также включали выборные должности (категория «А»), так как под государственной службой подразумевалось выполнение служащими любых должностных обязанностей в каких бы то ни было государственных организациях (государственных органах, на предприятиях, в учреждениях и т.д.). Сейчас же, согласно Федеральному закону «Об основах государственной службы Российской Федерации», государственной службой считается профессиональная деятельность только по обеспечению исполнения полномочий государственных органов. К государственной службе относится исполнение должностных полномочий лицами, замещающими государственные должности лишь категорий «Б» и «В». Понятие государственной службы на лиц, замещающих должности категории «А», не распространяется. Таким образом, в самом определении понятия «государственная служба» подчеркивается, что деятельность государственных служащих, замещающих должности категорий «Б» и «В», носит обслуживающий, вспомогательный характер: она предназначена для того, чтобы обеспечивать исполнение полномочий лицами, замещающими должности категории «А». Поэтому имеется отличие и в наименовании видов должностей: если должности категории «А» называются просто государственными должностями, то должности категорий «Б» и «В» - государственными должностями государственной службы.