Понятие формы государства

    В Новое время однозначно прослеживается тенденция от абсолютистской централизации  к децентрализации государственной власти. Но существуют доводы как в пользу федерализма, так и в пользу унитаризма. Например, при большой территории государства децентрализация власти обеспечивает более эффективное управление, но при этом компетенция центральных и самостоятельных региональных (местных) органов власти нередко пересекается, что затрудняет управление. Децентрализация, создание региональных (местных) представительных органов, приближение власти к населению способствует реализации политических прав и свобод, росту политической активности граждан; с другой стороны, централизованное государство способно более эффективно защищать права человека от местных злоупотреблений властью. Децентрализация власти затрудняет проведение реформ в масштабе всей страны; однако тем самым она препятствует не только прогрессивному реформированию общества и государства, но и возможному разрушению институтов демократического правового государства, авторитарным тенденциям. Современное социальное государство при большей централизации власти более эффективно перераспределяет национальный доход в интересах общества в целом, в целях выравнивания уровня социально-экономического развития регионов; наоборот, федерализм в определенной мере препятствует такому выравниванию, т. е. препятствует развитию одних регионов за счет других. Федерализм обеспечивает формальное (правовое) равенство регионов, из которых складывается федеративное государство. Следовательно, федерализм препятствует такой социальной (перераспределительной) политике центральной власти, которая противоречит господству права, подрывает основы рыночной экономики и эффективность производства.

    Унитарное государство — это единое государство, территория которого подразделяется на административно-территориальные единицы. В унитарном государстве есть только один законодательный орган, обладающий нормотворческой компетенцией по всем отраслям законодательства; нормотворческие органы автономий в унитарном государстве, по существу, обладают подзаконной компетенцией, даже если акты этих органов называются законами. Исполнительную власть осуществляют центральные органы исполнительной власти и созданные ими территориальные (местные) административные органы. Реже территориальные административные органы избираются местным населением. В унитарном государстве судебная система является единой.

    Помимо  административно-территориальных единиц, управляемых органами центрального подчинения, в унитарном государстве  могут быть автономные образования. Население автономных образований  самостоятельно формирует свои парламенты и органы исполнительной власти, действующие на основе разграничения компетенции между центральными органами власти и органами власти автономии.

    Наряду  с территориальными органами исполнительной власти в унитарном (также и в  федеративном) государстве существуют формируемые населением органы местного самоуправления. Последние не входят в систему государственных органов. Но государство может передавать этим органам полномочия территориальных органов государственной власти и контролировать их деятельность в пределах переданных полномочий. Унитарные государства, в которых органы местного самоуправления выступают и как территориальные органы власти, называют относительно децентрализованными. Чисто централизованными считаются унитарные государства, в которых власть на местах осуществляют исключительно чиновники, назначаемые из центра.

    Автономия может быть территориальной и  экстерриториальной. Территориальная  автономия — это определяемая конституцией или законом государства  самостоятельность части населения  государства в решении определенных вопросов социально-экономической и культурной жизни на территории проживания этой части населения. Эта часть населения страны создает либо территориальное, либо этнотерриторильное автономное образование. Территориальное автономное образование создается населением, не имеющим этнических отличий, но имеющим особенности хозяйства и культуры, которые вызваны историческими или географическими факторами. Этнотерриториальное автономное образование создается этническим меньшинством на территории его компактного проживания. На территории автономного образования действуют не только законы государства, но и нормативные акты, Издаваемые органами автономии в пределах их компетенции.

    Существует  также понятие этнокультурной автономии. Эта Автономия имеет экстерриториальный характер. Если этническое или религиозное меньшинство в стране проживает разрозненно, то государство может гарантировать ему право создавать свои представительные органы на общегосударственном уровне. Эти органы обычно обладают консультативными полномочиями в отношениях с высшими государственным органами и специальной компетенцией, позволяющей защищать интересы представителей соответствующих меньшинств

    Унитарное государство, в котором есть автономные об зования, можно рассматривать как сочетающее в себе централизованное и децентрализованное начала. Государственная власть на уровне автономного образования осуществляется на основе разграничения компетенции между органами власти автономии и территориальными органами государственной власти, которые создаются центральными органами. На уровне других территориальных единиц такого государства государственная власть осуществляется только территориальными органами центральной власти.

    Автономия известна с древних времен. В частности, в до-индустриальном обществе автономии существовали в рамках империй. Империя — это не форма межгосударственного объединения и не особая форма сложного государственного устройства. Это унитарное государство, для которого характерна автономия входящих в него этнополитических образований, утративших суверенитет. В эпоху индустриального развития империи распадаются, ибо все этносы, политически существующие в рамках империй, стремятся к созданию своей суверенной государственности.

    Федерализм. Это форма децентрализации государственной власти, предполагающая разграничение компетенции между органами власти федерации и субъектов федерации. Субъекты федерации (штаты, земли, республики, области и т. д.) — это составные части федеративного государства, в которых создаются органы законодательной и исполнительной власти (реже — суды), действующие в соответствии с разграничением компетенции между федерацией и ее субъектами.

    Разграничение компетенции в федеративном государстве  называется разделением властей "по вертикали". При этом разграничиваются предметы ведения федерации и субъектов федерации, а также полномочия федерации и субъектов федерации по предметам совместного ведения.

    Предметы  ведения разграничиваются таким  образом, что законодательные полномочия по наиболее важным предметам ведения осуществляются федерацией. Полномочия же исполнительной власти в большей мере осуществляются субъектами федерации: исполнение федеральных законов возлагается не только на федеральные исполнительные органы, но и на органы исполнительной власти субъектов федерации. Например, в ФРГ земли самостоятельно исполняют федеральные законы, поскольку иное не устанавливается или не допускается Основным законом ФРГ.

    Судебная  власть обычно осуществляется федеральными судами. Судебная система должна быть единой, что максимально обеспечивает равный доступ к правосудию и равную судебную защиту на всей территории государства. Возможно и разграничение юрисдикции федеральной судебной системы и судебных систем субъектов федерации; но при таком разграничении не должно быть исключительной компетенции судов субъектов федерации, не допускающей апелляционное, кассационное или надзорное производство в высших федеральных судах. Иначе говоря, решение самого высокого суда, созданного в субъекте федерации, подлежит обжалованию в верховный или иной компетентный федеральный суд.

    Различаются четыре вида законодательной компетенции  в федеративном государстве.

    Исключительная  компетенция федерации означает, что по определенным предметам ведения  принимаются только федеральные  законы и основанные на них другие федеральные нормативные акты.

    Конкурирующая компетенция федерации и субъектов  федерации означает, что по определенным предметам ведения субъекты федерации  вправе принимать свои законы, поскольку  по этим вопросам не приняты федеральные законы. Практически в сфере конкурирующей компетенции федеральный законодатель может урегулировать все вопросы, если он считает, что это нужно для сохранения единого экономического и правового пространства или что эти вопросы не могут эффективно регулироваться законодательством отдельных субъектов федерации.

    Совместная  компетенция федерации и ее субъектов  означает, что по определенным предметам  ведения сначала принимаются  федеральные законы, а затем в  соответствии с ними принимаются  законы субъектов федерации. В сфере совместной компетенции субъекты федерации не вправе принимать законы, не основанные на федеральных законах.

    Исключительная  компетенция субъектов федерации  предполагает круг вопросов, в решение  которых федерация вмешиваться  не вправе. Если в федеративном государстве существует такая компетенция, то применительно к такому государству нельзя говорить о безусловном приоритете федерального законодательства.

    Существуют  две теоретические модели, объясняющие  соотношение компетенций федерации  и субъектов федерации. Если считать, что федеративное государственное устройство складывается в процессе децентрализации государственной власти (пример — Индия), тогда действует презумпция компетентности федерации. Она означает, что федерация вправе решать все вопросы, поскольку они не отнесены к компетенции субъектов федерации. В этом случае в конституции должны быть перечислены все вопросы, которые относятся к исключительной компетенции субъектов федерации.

    Если  считать, что федеративное государство  возникло в результате объединения нескольких суверенных государств (пример — Швейцария), передавших часть своей компетенции в пользу федерации, то действует презумпция компетентности субъектов федерации. Она означает, что субъекты федерации обладают исключительной компетенцией по всем вопросам, решение которых не отнесено к иной компетенции.

    Презумпция  компетентности субъектов Российской Федерации закреплена в ст. 73 Конституции  РФ 1993 г. — как будто до этой Конституции  не существовало единой России и российское государство возникло в результате объединения суверенных республик, краев, областей и т. д. Очевидно, что это фикция, ибо российское федеративное государство формируется путем децентрализации власти, существовавшей в сверхцентрализованном политическом образовании (СССР, РСФСР), а вовсе не путем объединения ранее суверенных государств, превращающихся в субъекты Российской Федерации. Поэтому, несмотря на презумпцию компетентности, Конституция РФ (ст. 71, 72) не оставляет для исключительной компетенции субъектов РФ практически никаких предметов ведения.

    Федерализм  может быть важным элементом в  системе разделения властей "по горизонтали", в механизме сдержек и противовесов в "государстве партий". Так, в  ФРГ в правовом поле деятельности законодательной и исполнительной властей на федеральном уровне взаимодействуют "партийная власть (партийное большинство в Бундестаге, нижней палате парлз мента, и ответственное перед ним правительство) и Бундесрат, аналог верхней палаты парламента. Бундесрат состоит из представителей земельных правительств. Партия, имеются большинство в Бундестаге, может оказаться в меньшинстве Б Бундесрате. Такое произойдет в том случае, когда большая ство избирателей в землях будет недовольно политикой федеральной "партийной власти". Тогда Бундесрат превратится в "партийную контрвласть", которая сможет блокировать некоторые решения "партийной власти". Более того, в ФРГ возможна такая ситуация, когда будет действовать правительство, не имеющее поддержки абсолютного большинства в Бундестаге, но опирающееся на поддержку Бундесрата1.

    Суверенитет в федеративном государстве не делится  между федерацией и ее субъектами. Федерация — это одно государство, а не союз суверенных государств, отдающих "часть суверенитета" в пользу федеральной власти. Суверенитет  — это качество верховенства и независимости государственной власти, и это качество нельзя разделить между государством как целым и его частями. В федеративном государстве делится не суверенитет, а компетенция, причем делится таким образом, что суверенитетом обладает федерация, а не субъекты федерации.

    Различаются федерации, построенные по этническому ("национальному") и по территориальному принципам.

    По  этническому принципу: население  государства составляют несколько  этносов, каждый из которых образует субъект федерации.